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1、BT项目实施过程中常见问题分析连云港万达工程造价咨询事务所有限责任公司 彭秀智 内容摘要： BT(Build一Transfer，建设一转让)模式作为一种新型建设模式，在我国一些重大工程建设项目中已越来越得到发展应用。将BT模式引入工程建设领域，有利于优化资源配置、合理分散风险、提高资金运作效率和工程质量、构建社会信用体系。但是在BT项目实施过程中，却有许多常见的问题发生或还存在许多的思想误区，本文结合BT项目实施过程中的实际经验，对BT模式中的一些常见问题进行了分析研究，并提出一些相关建议。 关键词：BT模式、项目立项、确定BT承包商、垫资承建与BT投资、资金融资及使用情况、回购款确定、项目担
2、保。 BT是政府授权的项目项目发起人（以下称项目发起人）利用非政府（以下称BT投资商）资金来承建某些大型公益、基础设施项目的一种融资建设模式。BT即Build（建设）和Transfer（转让），是指项目发起人通过与BT投资商签订合同，由项目发起人将拟建设的大型公益、基础设施项目授予BT投资商，在合同约定的时间内，由BT投资商负责该项目的投融资和建设，项目竣工后，BT投资商将项目移交给项目发起人，项目发起人根据事先签订的合同约定，以分期向BT投资商支付回购款的方式回购项目。 BT模式具有有利于优化资源配置、合理分散风险、提高资金运作效率和工程质量、构建社会信用体系等优点，但目前在BT项目实施过程
3、中却存在许多常见问题，笔者根据工作经验对B T项目实施过程中发生的常见问题作一些探讨分析。 一、项目立项的方式 自我国加入世贸组织后，关于建设项目的立项发生了一些变化，有备案制的，有核准制的，有审批制的。但一些地方对BT项目立项可能比较随意，有的采取政府会议纪要的方式，有的甚至既没有政府会议纪要，又没有发改委批文，直接对项目采用BT模式，实际上这些都是不符合国家规定的。根据国发200420号国务院关于投资体制改革的决定中规定，使用政府性资金投资建设的项目应实行审核制度，企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资且在政府核准的投资项目目录（2004）内的项目可实行核准制；对于企业不使
4、用政府性资金投资建设政府核准的投资项目目录（2004）以外的项目，除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，才实行备案管理。作为BT项目，虽说是引用社会资本投资建设项目，但政府最终还是要利用政府资金进行回收，归根结蒂其投资性质仍是政府投资，因此对于该类项目，仍需要按审批制依法进行项目立项，并且应在立项批复文件中明确将BT模式作为项目资金的来源之一，未经批准的项目不得采取BT模式。对一些重大的项目当地发改委部门应组织相关专家进行论证，并可向社会公开征求意见，涉及公益民生的项目应优先审批。 二、确定BT投资商的方式 目前建设项目确定中标人的方式主要有公开招标、邀请招标、直接发包的方式，而且
5、基本上都是严格地按照中华人民共和国招标投标法来执行的。但是在BT项目招标中，虽说有采取招标方式的，但确实有很多是采用直接找几家有意向的投资商来进行竞争性谈判，更有甚者是直接找一家进行商谈，如果谈判结果理想，就直接确定下来了。根据中华人民共和国招标投标法中的相关规定，并没有明确采用BT方式可不采用非招标方式，也没有明确项目资金来源方式的不同而采用不同的招标方式。而在中华人民共和国招标投标法第三条中规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理、以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；全部
6、或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；使用国际组织或者外国政府或国有控股单位贷款、援助资金的项目。”而在建设部第89号令房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标办法第三条中也规定：“房屋建筑和市政基础设施工程的施工单项合同估算价在200万元人民币以上，或者项目总投资在3000万元人民币以上的，必须进行招标。”BT项目一般均为大型建设项目，而且无论项目是否采用BT方式，均都是建设项目，政府或国有控股单位又是项目的真正项目发起人，其资金性质为政府资金。因此，BT项目采用其它非招标方式直接确定BT投资商的做法是不合法的，应当依照法律、法规的相关范围和规模标准组织招投标。 三、垫资承建与BT投资概
7、念混淆 在BT项目实施过程中，有很多项目发起人把垫资承建与BT投资混为一谈，以为BT投资就是另外一种形式的垫资承建。从形式上看，二者都存在项目发起人后付款项的情况，但其实存在本质的区别。其一，BT模式实质是一种投资模式，BT投资商的最终目的是获取正常投资回报，而不仅是工程利润。BT投资商可以是具有相应施工资质的大型总承包施工企业，该类企业除获取正常的工程利润外，还要获取额外的投资回报；BT投资商也可以是无相应施工资质的其它单位，他们只是把项目作为一个投资媒介，从中获取较高的投资回报是他们的最终目的，该类企业可以在中标后成立项目法人，再以项目法人的身份进行工程招标。而垫资承建是施工总承包单位先期
8、垫付资金，后期再根据合同约定由项目发起人再支付工程款的行为，他们的目的仅是获取工程利润（有的项目考虑先期垫付资金的利息），无投资回报。其二，BT项目在融资能力方面往往要比垫资承建大的多，BT项目多是项目发起人在建设期内不支付任何建设费用，而在建设期结束后满一定时间再支付款项，因此BT项目的投资商必须要有较强的融资金能力；而垫资承建项目多是项目发起人因为资金部分不足，而采取由施工总承包单位先期垫付此部分资金，一般在建设期内项目发起人可支付部分工程款，在建设期后再支付剩余工程款。因此垫资承建项目中的施工总承包单位需要融资的能力确实没有BT项目大。但这也就会恰恰导致项目发起人忽略垫资承建项目施工总承
9、包单位的融资能力，如果项目发起人要求施工单位垫资数额较大、时间较长，而施工单位融资能力较差，就极容易出现项目资金不到位的现象，给后续施工带来困难。其三，在BT项目中，作为BT投资商拥有建设单位的身份或实际地位，在项目建设期内对BT项目依法实际享有建设单位的权利和承担建设单位的义务。而垫资工程中的施工总承包单位对垫资项目不享有所有权，因此，在对项目的控制权方面，垫资承建项目没有BT项目大，所以垫资承建项目风险也较大。 四、资格审查时资金融资及使用情况的忽略 在BT项目实施过程中，在资格审查或招标文件的评审中，一般确实也有对投资商资金融资及使用情况的要求，但是多数情况下却是流于形式，实际上并没有对
10、投资商的资金融资情况进行详细的调查，也没有对投资商在BT建设中资金的投入使用计划进行有效的监督。许多项目发起人的看法是我不管你的资金是哪里来的，只要你能把项目建设完成就可以了。而其实这样的风险是非常大的，如果对投资商的资金融资能力不作深入调查，仅靠投资商的书面资料中资金融资情况的说明根本无法保证投资商能在项目的建设中有充足的资金投入，一旦资金链断裂，就会直接导致项目无法继续施工。同样在项目实施过程中，如果对投资商的资金使用计划不进行有效的监督，也无法保证投资商原先应投入的资金能全部投入到位，即使融到资金也可能会因为投资商其它项目的资金紧张问题，而把应用于该项目的资金挪到其它项目中。因此在项目实
11、施过程中，为加强项目资金融资及投入使用计划的管理，最好应成立一个由建设、施工、财政、审计等多方部门组成的项目资金监管小组，并设立项目资金专管帐户，做到专款专用。 五、回购款确定的方式 在BT项目实施中，目前有两个问题是比较常见的，一是回购款总价的确定，二是回购款中工程建设费用的确定。BT项目的回购款总价一般包括工程建设费用、融资费用、移交费用、招标环节费用等其它费用和投资回报（有的还包括勘察及设计费、监理费等）。但目前有的项目发起人为了图简便，要求将融资费用、移交费用、招标环节费用等其它费用统一在投资回报中考虑，不允许详细列明，有的甚至没有在招标文件中对以上这些费用交待清楚，结果给以后回购款的
12、结算带来了很多不确定性，并可能会因此导致较大的争议。其实以上各项费用均有其各自的性质，且均不属于投资回报范畴，因此建议项目发起人最好将项目实施过程中投资商应发生的各项费用在投标文件中作详细列明，这样不仅有利于项目发起人对该项目的费用明细情况能有较清晰的了解，从而选择综合条件更优的投资商，也有利于投资商对自己各环节的费用进行有效的控制。 另外对回购款中作为回购基价的工程建设费用的确定方式目前也有很多问题。目前在BT项目实施中，工程建设费用确定的方式有固定总价的，有固定单价的，但也有采用费率招标的。有的项目发起人和投标商对其没有真正理解，以为不论采用哪种方式都是可以的。实际上，建设部2008建设工
13、程工程量清单计价规范中第1.0.3条就已明确规定：全部使用国有资金投资或以国有投资为主的工程建设项目，必须采用工程量清单计价；第4.4.3条规定：实行工程量清单计价的工程，宜采用单价合同。BT项目均属于政府投资的建设项目，当然必须采用工程量清单计价，而且以采用单价合同为宜，只是应在招标文件及合同中明确风险内容及其范围（幅度）。采用固定单价合同在一定程度上减少了双方的风险，也有利于减少项目中产生的矛盾，保证工程的顺利实施。但是在实际操作中，确有一些项目发起人怕以后结算麻烦而采用固定总价合同，对于规模较小或工期较短的工程是可以的，因为它工程量小、工期短，产生的问题也较少，不会产生大的矛盾。但是BT
14、项目均属于大型工程且工期较长，工程变更、材料涨价等不可预见的因素是相当多的，采用总价合同表面上看没有什么问题，而实际上并不能从根本上解决项目实施过程中发生的诸多问题。还有的是采用固定下浮比率招标，即在结算时工程量、综合单价、措施费、其它费用等按均实计取并计算出工程总造价，在此基础上再下浮一定比率得出实际总价。经实践证明，此种方式最不可取，它带来的风险更大，工程实施过程中变化因素非常多，如果都按实结算，根本无法准确计算，争议也较多，而且工程造价也难以控制，往往会超出概算很多。因此在BT项目招标中宜采用固定单价招标，尽量不要采用总价招标，更不能采用费率招标。 六、项目担保的方式 在BT项目实施过程
15、中，项目担保是非常必要的，该担保既包括投资商的担保，也包括项目发起人的担保。但是目前大部分的项目发起人及投资商却很少在招、投标文件中提起，即使涉及到项目担保的问题，也只是形式上的，并没有真正起到作用。在项目实施过程中，对于BT投资商的担保，项目发起人也必须要加强审查及监督，一旦投资商的项目资金投入不足，就可以利用担保的手段获取项目后续资金，确保资金的持续投入。因此，要确保BT合同的正常履行，不仅可以设定投资商提供抵押、质押、定金、留置等物的担保，也可以设定保证等人的担保，还可以考虑保证人的同业担保方式。 同样，对于项目项目发起人的担保更是重要，应该说之所以投资商愿意投资BT项目，是因为有政府信
16、用作支撑，而政府信用的保障力度本身确实大于其它担保方式，但是在现实中，各地政府投资均较大，经常出现政府资金紧张，甚至出现财政赤字，一旦出现此种情况势必会影响BT投资商回购款的收回。所以BT投资商为了降低投资风险，应力主设立项目发起人的担保，如果在项目回购期内，项目发起人不能按期足额付款，投资商就可以启用担保程序，确保回购款的收回或利用担保物进行抵偿。项目发起人的项目担保除了政府或国有控股单位的关于项目所有价款的支付承诺函外，还应当同时包括具备国有土地使用权证的经营性土地及其他实物，如果项目具有收益能力，也可将BT转为BOT，利用该项目的收益抵偿回购款。通过以上几点可以看出，BT模式作为目前建筑市场一种新型的投资建设模式，既有它的优点，也有它的局限性，在实施过程还存在着诸多问题，如不正确规范及引导，可能会导致双方争议较大、造价严重超概算、项目无法继续施工等情况，甚至
