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1、我国农村集体所有土地征用制度的法律分析一、引言近年来三农问题日益成为我国社会经济开展的“软肋社会各界对此也倾注了越来越多的关心。三农问题的核心是农民而土地是农民的命根子征用农村土地必然会触及到他们的利益。1月7日现任、当时的常委和副在农村工作会议上讲话时指出要改良土地征用的补偿方式增加给失地农民的补偿妥善安排好失地农民的生计特别专门强调了土地征用补偿问题。根据农村土地法律制度的一项实证研究说明在农村集体组织的土地纠纷是很少的而有关征收的土地纠纷却很多。例如土地征用补偿费没有发放、补偿过低等。1因此找出当前我国农民集体所有土地征用制度中存在的问题提出相关对策和立法建议这对于今后我国推行农民集体所
2、有土地征用制度改革、完善有关农地征用立法无疑意义重大。二、我国农民集体所有土地征用制度存在的问题总体来看当前我国农村集体所有土地征用制度存在着许多问题有其深化的历史原因和现实的、经济、社会等背景也有理的原因更有立法的原因。从征地制度形成的历史背景上来说在我国现行的这种农地征用制度是在高度集中的方案经济体制时形成的符合当时经济的开展和产业政策的需要并在特定时发挥了积极的作用。但随着我国各项改革的不断深化和经济体制的不断完善在征地理中出现了许多新情况和新问题征地制度的缺陷日益突显这些缺陷是造成当前征地问题的原因所在。在向经济转变的过程中尽对有关土地征用的法律进展了相应的改良在征地补偿方面作了一些调
3、整但是没有从根本上触动土地征用制度本身这与我国经济体制的改革进程和理需要已经很不适应。尤其是现行土地征用制度在征地目的的界定、征地范围划分以及土地征用安置补偿等方面存在着诸多的弊端既造成了“征而不用、“多征少用和“征而迟用等现象降低了土地配置效率又带来了大量的失地农民影响了社会的稳定征地问题已越来越多地引起社会的广泛关注。(一)征地范围过宽和征地权行使问题1、相关法律中未对公共利益进展严格现代法治出于对法律主体合法财产权保护的需要通常将土地征用限定“公共利益的范围之内我国也不例外。我国?和?土地理法?也明文规定为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用或征收这些规定都强调了征用的前提必须
4、是为了“社会公共利益的需要也就是说只为某个或某些经济组织或者个人利益需要是不能征用集体土地的。刚公布的?物权法?第四十二条第一款明确规定：“为了公共利益的需要按照法律规定的权限和程序可以征搜集体所有的土地和、个人的房屋及其他不动产但与国外做法不同的是我国的?和相关法律都未对公共利益做出明确的界定当然这有可能属于立法技术上的原因。考虑到?物权法?的私法性质?物权法?重点是对征收以及由此发生的拆迁中的补偿问题进展对公共利益的详细界定还是分别由有关法律规定较为切合实际。2由于法律本身对征地的公共利益界定不明对公共利益的解释变成了职能部门和主要指导裁量的权利这就为征地权的滥用翻开缺口。3由于法律规定的
5、不明确性导致在征地理中确实存在大量的非公共利益征地行为。一方面为商业目的或营利性目的大量圈占土地即主要用于工商业、房地产等工程的土地征用已成为土地征用权滥用的主要方面同时一些地方私人经营性工程也“搭乘公共利益这辆“便车恳求行使征地权。这种对最广义的公共利益的理解直接导致了我国征地范围扩大到所有的经济建立用地把主体商业亦视为征地中的公共利益需要不正当地歪曲理解土地征用公共利益目的性实际上造成了掠夺一部的利益来满足另一部人的利益。2、行使征地权缺乏限制和监视制约从详细法律规定来讲对征地权行使缺乏详细明确的法律根据和规定：一是法律只有征地受权的规定缺乏限权的规定。法律对征地权的行使行为缺乏限制根据我
6、国法律规定?授予了土地征用的权利却未对这种权利的行使做出详细的限制。?和?土地理法?规定：“为了公共利益的需要可以按照法律规定对土地实行征收或征用。这种只受权不限权的是方案经济体制及其观念的产物。4和法律授予征用财产的权利而不为这种权利的行使划定范围、界限、方式和程序再加上民法和行政法的不完善没有形成有效保障公民财产权、制约权利的系统化的制度征用权上不受限制这就易造成权利滥用从而进犯个人财产权。况且我国的集体土地所有制度实际上是“二国有制度集体所有权难以形成对土地征用权的制约。二是对详细行使征地权的主体范围缺乏明确规定和限制。土地征用权中所提及的公共利益不能是某一特定部群体的利益这种利益需求是
7、无法在中的需要集体行动、有组织地供应。毫无疑问是的、有组织的公共利益供应者运用公共权利征用土地为社会提供公益性效劳。而现行法中尽?土地理法?规定征用审批权由及级人民行使但各级地方仍拥有一定的权利。目前大部建立工程用地审批均为地方国土部门而立项批准那么有、外经贸委、发改委等部门。特别是我国自实行土地有偿制度以来各级地方为增加财政收入对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园、产业园等向提供优惠政策而土地使用费往往作为其优惠的条件之一加之监视机制不完善便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。可以说行使征地权垄断一级实在是一种有法律保障、垄断、获取经营性土地暴利又能搞政绩的好生意
8、就是也敢干。5三是征地程序存在欠缺。土地征用是特别授予的一项权利是对行政相对人的财产权最严厉的制约方式。土地征用从申请核准到实行都应有严格的法定正当程序这种正当程序被视为行使征用权过程中保障私利所必须经过的步骤、应当采取的方式、不可缺少的过程其由行政程序和程序构成法定的征用范围、合理的征用补偿、正当的征用程序构成土地征用权行使的三个原那么。但是我国土地征用制度在征用客体范围、权限和程序、征地行为监视等方面存在许多欠缺导致产生许多问题。(二)农村土地权属问题这个问题可以说是导致实务中许多补偿纠纷发生的根本原因。收益主体不明确主要是源于我国在立法上对农村土地权属界定不清。我国的?、?民法通那么?、
9、?土地理法?以及?农业法?等重要法律都明确规定中国农村的土地归农民集体所有但到底谁是“集体相关立法却没有明确指出。虽然?物权法?在第五十九条第一次明确规定“农民集体所有的含义是“本集体成员集体所有但仅是在一定程度上解决了农民集体所有权权利主体虚位以及农民集体成员权利保护不力的问题。自从农村实行家庭承包经营为根底统分结合双层经营体制以后农村集体经济组织大多解散原来属于乡(镇)、村集体经济组织所有的土地已经分给各村内小组的农户承包经营而且当初分地的时候土地权属登记手续大多不健全在土地未被征用时这种潜在的权属不清问题一般不太引人注意但是当面临补偿金的时候潜在的问题就充分暴露出来三个主体都争抢土地补偿
10、金。(三)征地补偿问题现行法律虽然较之修改前的法律规定有很大的进步但仍缺乏以保护被征用人利益和反映经济的要求。有关征地补偿法律规定不完善征地补偿问题突出。主要表如今以下几个方面：1、征地补偿费的问题目前我国土地征收补偿采用法定补偿由?土地理法?第四十七条详细规定其中有些补偿只有限的限制如“每公顷被征收耕地的安置补助费不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍即使有些有法定最低的限制的裁决权也比拟大如“征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍、“征收其他土地补偿费和安里补助费由、自治区、直辖参照征收耕地的土
11、地补偿费和安置费的规定较大的浮动幅度和“参照赋予了极大的裁决权。由于作为利益参与方分享土地征收的利益被征收方又极少参与征收过程导致很多地方常常按照法定最低给予补偿甚至连法定的最低也达不到在裁决的权限内出现显失公平的不合理现象更是常见。理中往往以支付较低的补偿费为对价获得土地再以很高的土地使用权出让金转入由此所形成的增值是宏大的。但是失地的集体组织和农民却不能从增值中获利。法定的征地补偿远远缺乏以解决被征地农民的长远生计。另外征地补偿范围没有覆盖土地上的他项权利如承包经营权等的补偿。农民集体土地转为建立用地的过程应当是农民分享城化和工业化成果的过程应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距因此应该
12、考虑在对失地农民的征地补偿中解决土地增值分配不合理的问题。考虑到理中存在的问题?物权法?一方面从形式上重申征搜集体土地的补偿内容详细包括“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用;另一方面从本质上规定“应当依法足额支付并要求征收必须“安排被征地农民的社会保障费用保障被征地农民的生活维护被征地农民的合法权益。 但是作为一个抽象性条款难以穷尽相关问题仍有待于配套的法律法规予以详细地规定。2、土地征用补偿收益主体问题由于农村土地权属的立法界定不清大量的补偿费无法为农民所掌握严重损害了农民的利益。按照现行法律规定青苗补助费和地上附着物补偿费应分配给该物的所有者通常为农民个人所享有;安置补
13、助费是为了确保被征地农民现有生活程度不降低而给予的补助规定应由安置所享有。假设农民自谋职业应发给农民个人。但在实际补偿分配过程中争议最多的是土地补偿费和安置补助费。首先是土地补偿费据有关部门统计假如土地出让本钱价为100那么农民只得5-10村级集体经济组织得25-3060-70为、乡(镇)各级地方所得。6由于农村集体土地产权关系混乱产权主体不明往往造成各级、村委会以及集体经济组织互相争当所有权主体或通过各种名义克扣征地款有些地方甚至存在村干部凭借权利分割征地款项导致土地征用中补偿给土地所有者的费用呈现了“乡扣、“村留、“乡(村)经济组织提的场面导致许多问题。7其次是安置补助费的分配安置补助费的
14、目的主要是用来安置征地后剩余劳动力的由安置享有但由于劳动用工制度发生了很大的变化许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任因此许多地方均采取货币安置的方式。部安置费用在没有使农民得到妥善的就业安置条件下应由农民个人所享有但许多地方并未按照规定足额发放甚至完全没有发放到农民手中而是被层层的截留。?物权法?第四十二条第四款只是作了重申性的规定：“任何和个人不得、挪用、私分、截留、拖欠征受补偿费等费用。(四)征地拆迁补偿与安置问题1、现行征地法律制度中征地拆迁补偿安置问题规定较少目前对征地拆迁补偿安置缺乏详细法律规定征地拆迁补偿政策较乱。一是缺乏统一、通用的征地拆迁补偿安置和。如公路征地拆迁补偿由地方确定
15、和没有相应。二是在农村征地拆迁补偿政策不一的问题非常突出。不同时的拆迁补偿不一样不同地区不同工程的拆迁补偿更不一样;乡与乡、村与村甚至于同一个村的同类地块也不一样造成农村基层干部工作难做农民思想难通的困难场面。三是农村村民与城镇居民的拆迁补偿不一样。这在城乡结合部位也是引发矛盾纠纷的重要因素。82、征地法律制度中有关征地就业安置和保障规定和欠缺缺乏妥善安排失地农民长远生计的有效途径现行征地法律制度中征地补偿规定的“安置补助费无视了农村城化后农民长生活、就业和社会保障等问题并与所有制构造的变化和劳动就业制度变迁不相适应。一是生活安置问题。由于我国法律规定的土地征用补偿一律为现金补偿实行一次性安置
16、。这与我国集体组织中的广阔农民的实际需要不相适应也与国外土地立法的普遍做法不相符合。对于视土地为命根子的农民一次性给他们一笔钱并不能从根本上解决问题反而会使他们生活一时无着落生活程度恢复不到征地前的程度。二是对征地农民的劳动就业安置法规不完善对征地转户农民劳动就业合法权益缺乏保护存在不少破绽现行征地法律制度中没有专门制定针对征地农民的完善的劳动就业培训措施和。各地征地过程中自行出台一些劳动就业安置规定内容参差不齐。实际中被征地农民的就业和生活问题日益突显已成为严重的社会问题。三是教育、医疗、社会保障等问题。现行的征地法律制度对被征地农民的医疗、教育、社会保障等方面缺乏详细的规定也导致农民的教育、医疗、社会保障问题突出。而众所周知我国长以来实行城乡二
