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1、实用性村庄规划的编制策 略与方法当前我国正处于国土空间规划体系变革的关键时期，社会各界普遍认识到乡村地区村庄规划建设的意义重大，具有紧迫性，事关乡村 振兴和全面建成小康社会目标能否实现。新时代的村庄规划有新的使命，新的理念和新的定位，基于“多规合一”的规划编制技术以及国土空间规划体系的约束，从全域管控、村庄建设两个维度，探索可复制、可推广的实用性村庄规划的策略与 方法。一、新时代村庄规划的内涵要义新使命：落实乡村振兴与精准扶贫战略党的十九大首次提出乡村振兴战略，是我国实施精准扶贫和全面建成小康社会的必然要求。新修订的土地管理法首次提出：“经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之
2、二以上村民代表的同意，村庄经营性用地可以出让、出租。”这是乡村地区土地使用的一次重大改革，对实现乡村振兴具有重大意义。对比“社会主义新农村建设”与“乡村振兴”政策，在目标、理念等方面是一次全方位的升级，从“生产发展”到“产业兴旺”，从“村容整洁”到“生态宜居”，从“管理民主”到“治理有效”，从“生活宽裕”到“生活富裕”，村庄规划作为实施乡村振兴战略的重要抓 手，承担着新的历史使命。通过梳理国家乡村振兴战略规划（20182022 年）和关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知发现，乡村振兴背景下的村庄规划，应落实“一个目标、四种类型、四大任务、八个统筹”的总要求。乡村振兴背景下的村庄规划框架新理念：推
3、进乡村地区生态文明建设与高质量发展践行生态文明发展理念，树立土地节约集约利用的资源观，是实现乡村地区高质量发展的前提。新时代的村庄规划，必须转变发展理念，更加重视“生态的承载力”，优先保护生态环境和基本农田，统筹国土空间开发格局，同时深入挖掘乡村文化价值，传承乡土文化，建立与乡村产业发展相适应的特色精品空间，引导乡村地区将生态、文化优势转化为经济、社会发展动力，最终实现农业强、农村美、农 民富，提升农民的获得感、幸福感、安全感。新定位：国土空间规划体系中乡村地区的详细规划在我国“五级三类”国土空间规划体系中，村庄规划被定位为详细规划。作为乡村地区建设的管控抓手，村庄规划是开展国土空间开发保护活
4、动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可以 及进行各项建设活动的法定依据。“五级三类”国土空间规划体系过去的村庄规划，主要集中在对乡村建设空间的规划、建设与管理方面，缺乏对生态空间、农业空间等非建设空间的有效管控。在新时代国土空间全要素管控的背景下，应加强对非建设空间的有效管控，统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作，改变过去采取的“消极”规划保护的模式，从消极保护变为积极治理，最终实现从乡村建 设空间管控向统筹全域空间管控的转变。新方法：采用“多规合一”的规划编制技术通知提出要“整合村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，编制多规合一的实用性村庄规划”。我国原有的村庄规划类型较
5、多，由于主导部门不同，政策法规也不同，这导致乡村地区多规冲突严重，造成规划事权的“重叠”与“真空”地带并存的现象，包括空间边界矛盾冲突、用地权属性质冲突、规划时限冲突等问题，难 以统筹协调。“多规合一”村庄规划类型梳理乡村地区的“多规合一”，核心是“土规”与“城规”的融合，要创新村庄规划编制方法，兼具土地综合管控和村庄发展建设的功能，统一工作底图，统筹乡村资源，搭建数据平台，破解“规划打架”的 矛盾，最终实现乡村地区“一张图”管理。新要求：编制“能用、管用、好用”的村庄规划通知提出要“编制能用、管用、好用的实用性村庄规划”。过去的村庄规划编制是以政府为主导，采用自上而下的模式，村民的参与度不高
6、，实用性不强，导致乡村地区规划、建设、管理三者相互 脱节。新时代的村庄规划更加强调“实用性”，应体现“政府管用、村委好用、村民实用”三大要求，既要满足各级政府部门的管控要求， 也要便于村委的实施管理，还要积极响应村民的合理诉求。在此背景下，村庄规划须创新编制方法，以问题为导向，实现从自上而下的“任务式”模式，向自下而上、上下结合的“实用性”模式转变，统筹协调好乡村地区规划、建设、管理三者之间的关系。 二、多规合一实用性村庄规划理解多规合一实用性村庄规划，可以把它简化为三个词，也就是 “多规合一”、“实用性”和“村庄规划”。1、多规合一在新的国土空间规划体系建立之前，政府的不同部门针对乡村地区所
7、编制的规划其实是比较多的，也就是说，同一片乡村空间可能有多种规划并存。不同规划的内容、深度、侧重点和发挥的作用等都有所不同，因此规划间不可避免地存在着一些不一致，甚至是矛盾，这 就导致了以往村庄规划中存在的一个现实困境。乡村地区多种规划并存进一步比较，原住建部门在宏观层面的乡村领域，比如城镇总体规划中，可能会涉及到一些乡村规划的内容，镇村布局规划，有些地方叫村庄布局规划，包括县域的乡村的建设规划，这都是宏观层面对于乡村地区的一些规划引导。而在行政村的村域层面，住建部门是没有专门规划的，但是在居民点或是自然村的建设规划过程当中，一般会附带对于整个行政村的规划研究。对于具体的村庄点、自然村，原住建
8、部体系下的规划还是比较多的，比如说建设规划、整治规划、美丽乡村规划、历史文化保护规划等等。此外，原国土部门在宏观层面有市域、县域的总体规划、乡镇土地利用总体规划以及土地整治规划；在行政村层面有村土地利用规划，而在更微观的层面则没有具体的规划安排，对自然村、村庄点的用地规划和安排包含在行政村的土地利 用规划中。由此我们可以看到，住建部门和国土部门这两条线的规划侧重点不一样，建设规划更多的是以自然村、村庄点为侧重点，偏重于空间设计和项目建设；原来的土地利用规划更多的是以行政村的村域为规划范围，偏重于土地整治、基本农田管控和保护，以及农用地转用的控制管理等等。因为二者有不同的规划目标和任务，导致规划
9、的工作重点也不一样。同时，两类规划所用的基础数据、规划编制过程中使用的技术和软件，以及数据库的要求等方面也存在一些差异。在新的国土空间规划体系下，要解决多种规划间存在的各种差异和矛盾，多规合一是必须的、首要的。多规合一既是要求也是手段，既是目标也是路径，未来的村庄规划要实现多规融合，整合原来的村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等，真正地 用一本规划和一张蓝图来指导规划建设管理。2、实用性实用性也是规划界一直在讨论的问题，是我们在村庄规划的编制过程中要特别关注的一个侧重点，也是规划能否落实的关键所在。考虑到规划的实用性，首先要解决的是谁来使用的问题，我们编 制的村庄规划是给谁用
10、的？这里主要考虑三类主体的使用：政府用村庄规划是法定规划，是自然资源规划主管部门和城市政府进行规划许可和土地用途管制的重要法定依据。从这样的规划定位出发，村庄规划要满足政府规划管理的需求，从有利于乡村规划实施管理的角度确定规划内容、管控要素和管控深度，同时还应当保持适度的弹性，以提高规划的可操作性，由此来体现村庄规划在管理上的实用性。 村民用村民是村庄的主人，我们的规划要使村民能够了解自己的房屋、承包地，以及本村的公共服务设施在哪里，了解自己的左邻右舍、宅前屋后是什么样子。有一些村民也会关注村庄的未来发展，对于这样的一些需求，规划都应当给予回应。但是村民不是专业的规划人员，对规划图纸的理解能力
11、有限，因此我们要从便于村民使用的角度，采用村民看得懂、接地气的表达方式，提炼出有利于村民认同、便于执行的简易成果，将这类成果纳入到村规民约之中。这是体现在使用上 的实用性。社会用乡村振兴战略实施以来，从国家中央到地方，田园综合体、特色田园乡村建设、美丽乡村建设等实践在全国各地相继开展，社会各方力量都踊跃地参与到乡村振兴的时代洪流之中。因此，村庄规划也要在一定程度上响应市场需求，在用地布局、项目安排、弹性引导等方面为乡村振兴提供一些支持和保障。这是体现在服务上的实用性。 那么，村庄规划的编制过程中如何落实和体现实用性？首先，在编制内容上要守底线、抓重点，就是要有一个最底线的编制要求，根据当地的实
12、际情况来抓规划的重点内容；对于其他的非重点内容则可以采用“菜单式”的规划，以保证适度的规划弹性。这是编制内容方面的一些原则。其次，在工作推进方面，应有序进行，防止一哄而上，片面地追求村庄规划的全覆盖。规划编制要根据需求，对于有建设需求和发展需求的村庄要抓紧编、提前编。由于村庄规划的时间、质量等方面都很难把握，全域范围内的迅速的全覆盖不一定是好的，更合理的是试点先行，通过试点的规划经验来总结国家，包括不同省份的一些要求，然后确定符合当地实际的村庄规划编制思路、内容和深度。最后，在成果形式上应注重实用性而非工作量，避免走 入内容求全、深度过大、成果过厚的误区。3、村庄规划关于村庄规划，前面的介绍已
13、较为明确了。就规划定位而言，村庄规划是法定规划，其规划范围是行政村的全域，可以是一个行政村或者相邻的几个行政村合并在一起编制。从规划深度上来看，国家文件中写明的是详细规划，在国土空间规划五级三类的规划体系中，原来我们常说的详细规划，包括控制性详细规划和修建性详细规划，是城镇开发边界内的详细规划，那么多规合一实用性村庄规划实际上是针对城镇开发边界以外的乡村地区的详细规划，是和开发边界内的详细规划深度相当的要求。最后，从内容编制上面来看，村庄规划可能会覆盖到一些基本内容和一些选做内容，应根据编制对象的实际情况按需编制，应编尽编，编制过程中鼓励村民参与，开门做规划。 村庄规划的基本思路1、技术路线首
14、先，村庄规划的对象是行政村的全域。从整个技术路线上来看，更多的是从现状出发，包括人口、产业、设施和村庄的特色等等，摸清“家底”，然后根据相关的政策和上位规划，结合自身的诉求来判断发展趋势，谋划村庄的发展定位，包括优化村庄布局，加强有关方面的支撑，最终形成近期建设实施的计划。这是对于行政村的全域而言的，对于其中的若干个村民点，应根据具体的建设需求进行村庄分类，例如快速提升、特色保护、城郊融合等，不同类型的村庄具有不同的建设需求，分类后应按照修建性详细规划的深度要求，有针对性 地进行居民点的详细设计。2、内容体系从村庄规划的内容体系上来看，应遵循因地制宜、因村制宜的原则，通过菜单式的选择和深浅适度的把握，来实现村庄规划的实用性。具体而言，村庄规划的内容可以分为村庄总体布局规划、设施配套、 居民点规划以及近期建设规划几大板块。村庄规划的内容体系3、成果呈现成果呈现的角度上，村庄规划要体现实用性，通过成果的简化使老百姓能够看得懂。比如我们可以通过基本内容加选做内容的方式，来实现规划成果的有效性。基
