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1、司法建议工作状况及其健全之策 司法建议制度是中国特色社会主义司法制度的有机组成部分，司法建议工作是人民法院审判职能的延伸与提升。“它产生于中国特有的法院文化也直接反映着中国的法院文化。”人民法院开展司法建议工作由来已久,特别是2X年以来，司法建议工作成为人民法院构建和谐社会的重要方式和坚持能动司法、参与社会管理创新的有效手段,其功能作用进一步得以发挥,其规范化、制度化建设日益受到重视和关注。因而,在总结经验的基础上,对司法建议工作进行考察和研究也就有新的意义。 一、江苏法院司法建议工作的基本情况 近年来,江苏法院在认真履行司法审判职责的同时,积极延伸审判职能作用，密切关注司法审判领域中反映出的
2、有关管理体制、公共政策、经济发展、社会稳定等方面存在的问题，及时提出司法建议，实现了审判工作与经济社会的良性互动，有力的推动了社会管理创新。 根据有关法律规定和最高法院关于加强司法建议工作的文件精神,江苏省高院于202年1月8日发布了关于进一步加强和规范全省法院司法建议工作的意见(以下简称意见),使得司法建议工作在开展过程中有章可依,有据可循。与此同时,江苏法院在司法建议工作的规范化、制度化方面进行了积极的探索。例如,全省行政审判工作注重司法建议的规范性管理:完善启动机制，杜绝“一判了之”;完善制作机制，力求“一建中的”;完善回访机制，防止“一纸空文”；完善规范机制，确保“一以贯之”。扬州中院
3、将司法建议工作列入全市法院年度工作计划和部门岗位目标考核，形成了领导有要求、部门有规划、审判人员有职责的上下联动格局。徐州中院设定最低司法建议工作量，要求各基层法院、中院各部门每年发送司法建议的数量不低于办结案件数量的%。盐城中院连续2年组织开展全市法院优秀司法建议评比活动,并将评出的优秀司法建议汇编成册，这样既激发法官创作优秀司法建议的热情,又通过定期的遴选、梳理和编纂，将全市优秀司法建议成果巩固下来,既便于使用时检索，更利于他人写作时参鉴。 02X年和202年，江苏法院分别发出司法建议2980件和57件，相对于22年至202X年的651件、0件和152件,有了较大幅度的提高,这也从一个侧面
4、说明全省法院和广大法官对司法建议工作的重要性有了更加充分的认识,司法建议工作在人民法院整体工作中被摆上了应有的位置。从司法建议工作的效果来看，近几年，省法院报送的新型毒品制售消费向农村渗透以及一些企业因职工集体离职导致生产经营受影响、一些民营担保公司违规经营等三则情况反映，中央领导作出批示。向省委、省政府报送的关于妥善处理拆迁群体纠纷的情况报告、关于当前宏观经济形势下涉诉矛盾突出问题的调查报告等，省委、省政府主要领导和分管领导作出批示，要求有关方面加强分析研判，提出应对措施。全省法院范围内涌现出一批高质量的司法建议,有相当数量的司法建议为被建议单位采纳并采取了改进工作的措施,还有不少司法建议受
5、到当地党政主要领导的批示肯定,转化为完善社会管理的制度规范。例如,常州中院就审判工作反映出的有关解决困难企业、房屋拆迁行政裁决、私企老板弃企引发群体性纠纷、加强企业商业秘密保护等方面的问题，多次向市委市政府建言献策,市委主要领导均作出批示,要求有关方面予以落实。 与此同时，司法建议工作还存在一些不容忽视的问题。比如,司法建议工作的发展态势不够平衡,少数法院和法官对于开展司法建议工作的积极性和主动性不高;司法建议的制作水平参差不齐，个别司法建议存在问题找不准、原因说不透、对策提不好的现象，还有一些司法建议格式不规范;司法建议的反馈和采纳情况还不太理想，一些司法建议发出后“石沉大海，杳无音信”,司
6、法建议工作的社会认同度有待努力提高。 二、司法建议制度的要素考察 司法建议是一项极具中国特色的制度,集中体现了司法机关的司法外职能。3根据我国现行法律规定，司法建议是适用领域极为有限的,为保障诉讼程序、督促裁判顺利执行而采取的一种间接性、无直接强制力的措施。4但在司法实践中，司法建议作为审判权延伸的方式和国家治理系统的一部分，呈现着与法律规定迥然不同的功能样态,也由此要求我们从实证出发，研究构成司法建议制度的各种要素。 （一）类型 根据意见,在审判、执行和办理涉诉信访案件过程中,发现有下列情形之一的，应当提出司法建议:.对可能影响经济社会发展大局的某一类倾向性问题，需要积极加以应对的; 2.存
7、在严重影响社会稳定的隐患,可能引发群体性事件,需要做好处置预案的； 3对涉及劳动者权益、消费者权益等民生问题保护不力，需要有关单位和部门强化措施，加以改进的； 4发现国家机关、企事业单位和其他社会组织在管理体制、规章制度、工作方法等方面违反法律法规、规章或者有关政策，或者存在重大漏洞的; 5.存在民事诉讼法规定的有义务协助调查、执行的单位拒绝或妨碍人民法院调查、执行等行为或行政诉讼法规定的行政机关拒绝履行判决、裁定的行为,需要给予相关责任人员组织处理或纪律处分的； 6.发现涉嫌违法或犯罪的行为而没有被查处的; 7.诉讼程序结束后,当事人之间的纠纷尚未彻底解决,需要有关部门继续处理的； 8其他有
8、必要提出司法建议的情形。为了理解和把握上的方便,对上述种情形可以作适当的类型化整理。大致有两种分类,一种是根据指向内容,将司法建议区分为三类,分别是：个案建议、类案建议与宏观性建议。个案建议一般主要针对在审理或执行过程中发现的有关单位在制度管理等方面的漏洞,从个案角度提出改进建议，强调司法建议的整改功能。类案、宏观建议则针对某一时期的或是某一类案件反映出的普遍性、群体性或是倾向性问题,从全局的角度向当地的党委、政府以及相关职能部门提出系统预防、化解问题的建议,更侧重于强调司法建议的指引功能和服务经济社会发展大局的职能。另一种是从制作缘由的角度,将司法建议划分为四类，分别是:预见防范型、纠正改错
9、型、沟通协调型、宏观综合型。 实际上,这两种分类标准是相互交叉的，个案和类案建议既可以是预见防范型，也可以是纠正改错型或沟通协调型。以下予以例证。 1.个案建议(纠正改错型）。2年，南京中院在审查美国某国际贸易公司申请承认新加坡国际仲裁中心2X年第034号裁决一案中，发现我省外贸企业在不了解外国法律和境外仲裁机构的情况下,采用国外客户提供的格式条款与之签订合同,致使发生争议时适用国外法律和境外仲裁而遭受严重经济损失。针对这一情况，南京中院及时向省外经贸厅及相关外贸企业发出了司法建议，建议外贸企业在签订合同时，应注意加强对合同条款的审查,审慎选择和确定争议解决条款和法律适用条款。同时,在发生争议
10、后，要积极应对,依法维权，重视争议的处理。省外经贸厅对南京中院的司法建议高度重视，专门致函感谢,并通过网络、信息简报等形式将司法建议及时批转给全省外贸企业,要求各外贸企业认真学习，汲取教训，加强对格式合同的审查。 .个案建议(沟通协调型)。宿迁中院在审理该市某气体制造有限公司(下称气体公司)诉市政府颁发国有土地使用权证行政纠纷案件中,发现被诉行政行为存在重大瑕疵，但涉诉土地使用权已出让给某房地产公司开发建设，该房地产开发项目已经完成大半，建成房屋已经出售,一旦法院判决撤销该土地颁证行为，必将引发一系列矛盾纠纷,影响社会和谐稳定。为此,宿迁中院在详细剖析被诉具体行政行为存在问题的基础上，于202
11、年月15日向宿迁市政府发出化解该起行政纠纷的专项司法建议。此司法建议主要包含案件的基本情况、原告主要诉讼主张、审判所发现的主要问题及协调化解行政纠纷的建议四项内容。宿迁市政府对此非常重视，市政府主要领导批示责成市政府法制办牵头,会同有关部门按照法院的建议全力做好案件协调化解工作。经过长达3个多月的反复协商，最终促成房地产公司与气体公司签订了厂房收购协议,市国土资源局依法注销了气体公司所持有的国有土地使用权证,气体公司自愿向宿迁中院申请撤回对宿迁市政府的行政诉讼，该案得以圆满解决。 3.类案建议（纠正改错型）。南京市玄武区法院从202X年前三季度审理的涉及某运输公司的26起道路交通事故损害赔偿纠
12、纷案件中,发现该公司驾驶员在驾驶公交车或出租车从事公共运输过程中,存在乘客尚未完全下车时就关闭车门以致车门夹到乘客导致乘客受伤的情况，还存在与前车未保持安全距离导致与前车追尾、急刹车及急启动导致乘客摔倒、出租车停车下客时车门碰伤行人等现象。这些不规范的驾驶行为，不仅侵犯了他人的身体健康权,损害了该公司的公共服务形象，同时还容易破坏正常的公共交通秩序。为此，202X年9月1日,玄武法院发出司法建议,建议该公司建立合理的考核制度,进一步加大对驾驶员公众责任意识、安全驾驶意识、遵守交通法规意识的教育和培训，加强对驾驶员的心理疏导。0X年1月2日,该公司作出书面回复，并根据法院的建议,对现行的安全管理
13、制度作出了相应地调整和完善。 4.类案建议(预见防范型)。徐州市从事钢模、钢管等建筑材料租赁的个体工商户业主比较多的集中在云龙区。近年来,云龙法院审理的建筑材料租赁合同纠纷案件呈逐年上升趋势,案件数量已占该院商事案件量的1。由于这类案件进入执行后执行到位率偏低，部分业主的合法权益得不到维护，影响了该行业的健康发展。为此,云龙法院对钢模、钢管等建筑材料租赁合同纠纷案件存在的典型问题和共性问题进行了梳理分析，及时向相关行业协会和广大租赁业主发送了司法建议。司法建议从完善租赁合同、加强对承租人身份的审查、发挥租赁行业协会作用等多个方面，对进一步规范钢模租赁行为、预防钢模租赁纠纷,提出了有针对性的措施
14、,收到了一定成效。截至目前，该院受理的建筑材料租赁合同纠纷案件数较同期有所减少。 5.宏观建议。盐城中院立足于国家宏观经济政策调整带来的变化,着眼于服务地方经济社会发展大局，充分发挥和积极延伸审判职能作用,深入调研分析当前全市金融市场新情况新问题，认真研究金融纠纷案件审理工作的新特点,以全市法院20X年至22X年审结的金融纠纷案件为样本，通过召开座谈会、走访金融监管部门、个案剖析等方式，在掌握了详尽的第一手资料基础上，形成了（20)盐法建第00号关于维护盐城金融安全的司法建议并报送市委市政府。 该司法建议共分三个部分：一是02X年以来全市金融纠纷案件基本情况；二是司法审判中值得关注的金融安全运
15、行问题,重点是四个需引起市委市政府高度关注的问题。三是关于化解金融运行隐患优化全市金融环境的建议:建议市委市政府综合施策、推动民间借贷有序发展，高度关注不良金融债权转让、减少资产流失，加强对农民资金互助社、非融资性担保公司监管，加大创安力度、推动金融生态建设等,以共同营造有序的金融生态环境。收到此份司法建议后,市委书记等4位市领导作出批示，市金融办牵头银监、人行、公安、工商、宣传等部门，研究详细的工作方案,落实具体监管措施，在全市范围内组织了金融专项整治系列活动。 （二）重点 1.紧紧围绕经济社会发展大局提出司法建议。例证。02X年,温家宝总理在视察无锡时指出，要在无锡建立中国的传感信息中心,即“感知中国”中心;国务院批准在无锡建设“国家传感网创新示范区”。无锡中院为了推动该市传感网产业的迅速崛起，保障和促进信息领域新一轮经济发展增长和产业升级,组成了传感网知识产权保护调研课题组,对全市传感网产业知识产权保护情况进行全面分析,并提出了加强无锡传感网知识产权保护的司法建议。建议从政府部门和相关科研机构两个方面入手提高传感网的知识产权保护水平,并有的放矢的推出了项强化传感网产业知识产权司法保障的具体措施。 2.对涉及人民群众切身利益的民生问题提出司法建议。例证:20X年,常州市新北区法院在审理几起建筑企业工伤认定行政诉讼案件中发现,在常州市施工的建筑总包企业和
