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1、试制度的法律问题及其完善引言 当前理中存在的问题表达在：个别地方和部门未经批准擅自发行或变相发行；一些发行与销售机构擅自改变的发行方式和规那么或在宣传布可能误导公众的信息；个别地区存在私彩、代销境外“彩等行为；发行理方法、资金和财务理制度不尽完善发行费用比例过高；公益金的使用范围过于狭窄等五个方面。 正文 最早出如今二千多年前的古罗马到了15世纪上半叶这种筹款的有价在欧洲大陆流行起来有的是主办有的由私人发行。目前业遍布世界一百一十多个1996年全世界销售量达1200亿美元。成为公认的“第六大产业。据有关资料显示自1987年7月27日我国开场发行1994年发行体育。迄今为止通过发行累计筹集社会公
2、益金已到达572.5亿元。202X的、体彩两支销售总额到达了2亿人民币但这也只是相当于加州一年的销售额。到202X年即增长到了400亿元几十万人的从业人员人数开展迅速目前粗略统计接近1亿人。一些业内人士估计将来10年我国规模有可能扩大到1000亿元。中国的有着非常惊人的潜力。 是一种建立在时机均等根底上公平竞争的性。虽然从本质上来讲业并不能创造价值但作为一种社会资源重新配置的手段业已成为筹集社会公益资金的一个重要渠道。由于可以缓解财政压力造福社会公益事业因此如今世界大多数和地区都发行涉及社会福利、公共卫生、教育、体育、文化等多个领域发行规模非常大以致许多学者称其为“第二财政。是金融的重要组成部
3、是一种特殊的金融工具。同股票、债券、一样发行可以持续、反复地筹措和吸纳社会闲散资金素有 “微笑的纳税和“无痛的税收之称。但它只反映购彩者和发行者之间潜在的可能的奖金分配关系对购置者的回报是建立在概率根底上的而不是建立在经济效益上。从这个意义上说是一种“或然价。 在我国现阶段更是发挥着重要的作用。自1998年下半年我国实行积极的财政政策以来经济飞速开展。然而目前我国的积极财政政策是以国债政策为主通过扩大国债发行规模筹集更多的资金以加大公共支出。但从动态来看我国国债发行规模自1994年以来以30的速度急速扩张正面临着宏大的压力及与日俱增的财政信誉风险。尽与国际相比拟我国目前的国债负担率尚不算高但我
4、国财政的债务依存度却明显偏高且有不断攀升的财政正面临着严峻的债务风险。不仅如此由行业主部门、政策性银行发行的由担保的建立债券和金融债券由于对其归还存在一定的责任因此实际上已属于“准国债的范畴这势必加重财政的风险。而要从根本上降低国债规模扩张带来的风险发行无疑是一种非常好的方式。1 的出售属于筹资性质一般由或受权机构控制使用支持公益事业开展没有支付股息、债息等压力根本上是无偿的。总之是一种特殊的金融工具其间接的经济效益更是瞩目：其一是可以促进消费拉动经济增长点。其二是它把个人手中的闲散资金导向社会福利事业实现了第三次分配增强了社会稳定功能具有帕累托改良的性质。 正因为在财政法上的力量是宏大的它不
5、仅是一种无偿的吸纳闲散资金的渠道并且对社会公共事业有着举足轻重的作用各国均将的发行或监权掌握在自己手中2一方面是要实现制度建立的公益目的另一方面也是为了防止在私人手中走向暴利的反面引发社会秩序的混乱。因此从的特点来看无一不与及作用相关包括：把业作为筹集社会公益资金的重要渠道；业由主办；对发行实行法律保护并通过法律进展公众监视与检查；对发行采取一系列优惠政策使在社会生活中处于公认合法的地位。 虽然从规那么上说人们购置是获利目的的自愿行为但从本质上看发行公益是从老百姓手里无偿地收钱这是进展利益再分配的一种手段。因此发行的决策及施行过程不是由临时而必须通过法律规定。而要实现有效的引导和监也必然要采用
6、法律的手段来规制的发行。 无在国内还是国外的开展除了健全的法律体系外与任何因素无关。对于很多都是先立法后发行。通过立法的形式给予业以优惠政策和保护措施以法律的形式确认的经营理从而保证业在法制轨道内安康开展。然而我行十几年来对的制作、发行、兑奖等程序以及在理上却一直没有专门的法律目前所根据的还主要是民法通那么、民事诉讼法、个人所得税法、暂行、程序规那么等几部法律法规以及及其主部门公布的行政性规章。而且在这些法律法规之中都只有一些原那么性的规定对详细程序并没有明确的文字规定。经济规律及法制建立的完善与开展以及我国业自身的开展都对的标准理提出了更高的要求。3 然而在问题上还存在着许多的法律空白不能从
7、法理上系统解释整个制度。 首先是的定义至今没有在法律上统一。中国人民银行在加强理的紧急银发1995330中对的表述是：“是指印有码、图形或文字供人们填写、选择、购置并按特定规那么获得权利的凭证。 而颁发的发行与销售理暂行规定202X年6月5日从监角度对作了新的定义：“是为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行供人们自愿选择和购置并事前公布规那么获得权利的有价凭证。如今需要一部位阶更高的法律给予一个统一的更具权威性的法律解释。 其次是购置行为的性质问题是一种赠与还是一种买卖合同即是一种特殊商品还是赠与品。这些问题在法律上还没有得到解释。 第三是发行的主体法律必须严格予以限制。发行主体的性质发行范
8、围、组织形式、发行方式等都必须以法律条文的形式作明确规定。对发行主体的限制也包括了对整个发行过程直至最后款项的投放使用的有效监视以保证发行主旨的实现以防公益款项中饱私囊。 自中国恢复业以来一直由设立专门部门进展垄断专营并同时大力打击由私人发行的各种“私彩。而采取这种做法的初衷只有两个可能的原因一是担忧“私彩可信度太低可能给利益带来损失因此以信誉保证发行的公正合理；二是认为发行是一个有巨利可图的资源因此利用权利垄断经营以独享其利并将其用于可使社会普遍受益的公益事业。但是利润的惑还是使有的人利用权利来肆意敛财。目前有些地方屡禁不止的私彩活动因为没有专门的法律约束检察不能对其依法追究只能用经济、行政
9、等手段进展干预这就使得私彩活动屡禁不止。同时如今我国的发行在有些地区会承包给个人而这种承包给个人的发行已经与“私彩无异信誉反而为“私彩的失信行为打了掩护。而且由于所谓承包发行是承包商明确的牟利行为使实行专营的目的也变得可疑起来。4上作为形式之一种业得以存在的所有理由都维系于信誉。无公私业存在的根底就是公开的规那么和对规那么的严格遵守。假如失去了规那么和信誉业就不再是至少具备形式公平的博弈和而是成了公然的诈骗和抢。 而即便是专营这其中也存在着许多的部门利益冲突问题。目前我国发行由批准监和体育总为指定的详细发行部门。除此之外任何个人、部门未经批准都不得经营。因此北京大学研究所的沈明明教授认为“我国
10、的其实就是一种典型的部门而不是。中国公益金的分配使用由监调剂之下由十大部委分配公益金收入：、体育总两部门占据公益金的50资金用于开展以“安老、扶幼、助残、济困为主要内容的社会福利事业以及加快体育事业的开展弥补经费缺乏投入全民健身、奥运争光和办好大赛等工程中；剩余的50由向助学、残疾、环保、社保及202X奥运会等八大领域调剂分配。近些年教育部、建立部、西部开发办等众多部委纷纷提出要在收入中“分一杯羹要求扩大自己的公益金分配额度因为“各项公益事业都需要救助这让门很为难。同时由于作为监部门的和及体育总在行政级别上属于平级因此造成“行政部门监行政部门的奇怪现象。行政部门卷入的发行销售其中的利害关系和利
11、益冲突必然复杂因此协调和理顺部门与部门之间的关系是完善发行体制的当务之急。 从各行的经历上看发行不能分“政不允许“政出多门。假如允许不同竞争只能驱使经营者竞相进步返奖率增加销售本钱其结果必然是降低集资率。因此各国对的理都走过一个从分散逐步走向统一的过程。 除了公益金分配上的利益之争外还有一些部门提出了发行其他中的设想。广东曾经建议每年发行几“法律援助以及从公益金中划出一定比例用于法律援助。但是广东的答复是如今原那么上只批准发行“和“体育两类根本上不允许再发行该两种票之外的第三种。之前也曾有一些媒体传出过要发行所谓“教育和“环保的消息得到的是同样的答案。这其中的原因我们不得而知从其他的情况来看的
12、种类除了传统型的以外多为、足球和彩其他种类的也并不多见。5 最后是所得公益金的使用问题在我国财政法上尚没有一个制度解决其分配、使用的实体和程序问题。而仅仅规定了发行资金构成比例：返奖比例不得低于50发行费用比例不得高于15公益金比例不得低于 35.而这35的公益金如何使用在部门间如何分配申请及审批的程序等都没有任何法律根据仅仅靠的是和的行政指导在理中造成了很大的问题资金使用不透明部门利益冲突等等。从外法来看法国的发行收入占27并且这部收人全部纳入。西班牙足球销售收人10.98分配给各体育理部门；彩销售收入占33；理每年拟定下年度发行规模由报议会批准。通过发行筹集的资金全部划入收入只是其中一部。
13、的支出由议会。6 此外在制度中还有很多根本问题没有解决。理处处长邱江涛曾经指出中国的传统文化及价值观排挤主要因为心理上觉得它是类似于博的行为我国刑法明确制止博因此我们需要对博的有关定义做一个解释鼓励与保护正当的业以更好地支持社会公益事业；我国反不正当竞争法在约束商业有奖销售的同时也就间接地成认了有奖销售的形式但又并未详细界定该种形式导致有奖销售可能成为变相发行。所以我国的立法将重在保护的利益外还有与我国已有其它法律法规的衔接问题。 这其中的重要问题是要防止问题上的道德风险。作为经济的一部热说明在社会转型人们普遍都有一种望暴富的心态。面对“潜力宏大的假如发行者只埋头大力挖“钱而媒体宣传又过分夸张
14、的一面把购置当作“百万富翁消费线也极容易发人们孤注一掷的性和投机心理从而增加对家庭、社会的负面影响。7 除了健全的法律制度对发行的监也至关重要前者是从正面引导后者那么是从反面防范。世界上许多和地区都有专门的法律和机构对行业进展标准和理。而我国的发行那么没有专门的监机构缺乏一定的透明度因此不排除有暗箱操作的可能性。由于近些年体彩与的竞争越来越剧烈前投入越来越大获利空间越来越小代理商从一开场就打奖品的主意也就是那50部的主意。假如没有有效的监的发行将使代理商以损害利益为代价为自己牟取的利益。同时既然我国允许发行并对其征税那么也应该有一部专门的法律来对其进展标准以保证发行、销售和兑奖等程序的公平性维
15、护秩序和广阔的利益。有学者还建议中国应效仿国外有关规定和体制应该成立类似于“中国证监会的超脱于部门利益的专门监机构“中国监视理会并制定一系列权威性的监规那么使的监专门化、制度化和常规化。8 随着各国业的开展国际组织应运而生。目前世界上有两大世界性组织：Intertoto国际组织和AILE组织国际协会。此外还有。些洲际组织和地区性组织。经我国外交部批准中国社会福利奖券发行中心已于1993年10月加人国际组织成为正式会员；并于1994年5 月参加组织国际协会为临时会员1996年转为正式会员。因此我国除了考虑国内详细情况外还应注意与与合作。 结 随着种类和资金流动规模的不断扩大“经济在我国经济开展中的作用越来越大中国放开开展、走产业化道路的社会条件已经成熟。业内人士呼吁针对业制定一部全面化、系统化、标准化的法予以标准解决制度中诸多尚未解决的法律问题是促进产业开展的当务之急。广阔也迫切希望法早日出台9实在保护的合法权益营造一个公正、公开、公平的环境推动业的安康开展。尤其重要的是应当将的发行正式纳入财政体系让的发行和收益在财政的统一监之内消除部门利益之间的矛盾公益金的收入和使用当在中表达出来并且应当经过代表人志的全国的审批真正做到透明化、公开化。此外还应当尽快成立专门机构、推进机构企业化改革完善的税收政策促进业对国民经济的推动作用。 注释 1李树：发行：推进积极财政政策的策略选择
