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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。审计研究简报 第14期(总第24期)审计署审计科研所 02X年9月7日 对目前我国金融国有资产管理 存在问题的思考 金融国有资产是国家直接或间接出资所形成的资产权利,主要表现为金融企业的国有资本和应享有的权益。金融国有资产是增强国家经济控制力的重要杠杆,是宏观调控的重要工具。金融国有资产存在的问题，不仅关系金融业的长期发展，也关系国家经济安全、国家发展总体战略目标的实现。我国金融国有资产规模巨大,在整个金融体系中居于绝对主导地位。推动金融国有资产管理改革,管好、用好金融国有资产具有非常重要的意义。 一、我国金融国有资产管理现状及弊端 （一）我国金融国有资产现状。
2、 我国金融国有资产规模巨大,不仅在整个金融体系中居于绝 1对主导地位,而且主要集中在具有系统重要性的大型国有金融机构。公开资料显示,至0X年末,我国共有各种金融企业约00家,实收资本总额约4万亿元。其中，金融国有资本全资、控股或参股的金融企业占大多数,金融国有资本占金融企业实收资本总额的65%以上,超过万亿元，管理的金融国有资产总额超过6万亿元。由中央直接管理的6家金融企业所属金融资本占到全部金融国有资本的0以上，超过万亿元。从类型上看,银行业金融机构国有资本占全部金融国有资本的80%以上1。 目前我国金融国有资产管理职责分散，“管人、管事、管资产”不统一。02年底关于继续做好金融类企业国有资
3、产管理有关事项的通知发布,规定“金融类企业的国有资产管理职能仍由财政部承担”，明确了财政部是金融国有资产的归口管理机构。但实际情况是，财政部负责金融国有资产的清产核资、资本金权属界定和登记、统计、分析、评估等基础管理工作，金融国有资产的转让、划转处臵，以及金融国有资产收益的确认监交。组织人事部门按级别负责金融国有企业的党建、主要干部考核任免以及薪酬等相关工作。银监会、证监会、保监会三家行业监管部门在实施专业监管的同时，通过股份制改造完成后仍然保留的部分国有重点金融机构外部监事（国有重点金融机构监事会），对金融企业的党建和领导班子进行管理。此外，发改委、人民银行、外汇管理局等部门也都分别承担了部
4、分金融国有资产管理职责。 1数据来源:谁来守护6万亿金融国资：工行原监事长倡三层次模式2世纪经济报道，20X年03月31日。 2 我国金融国有资产出资人不明确，多个部门对金融国有资产行使出资人职责。财政部直接持有部分国有重点金融机构股权，代表国家行使出资人权利。20年月,财政部发行特别国债，从中国人民银行购买中央汇金公司的全部股权,并将上述股权作为对中国投资有限责任公司(以下简称“中投公司”)出资的一部分,注入中投公司。中央汇金公司的重要股东职责由国务院行使。中央汇金公司根据国务院授权，对国有重点金融企业进行股权投资,以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务。截
5、止202X年12月31日,中央汇金公司控股参股机构包括国家开发银行、工农中建四大行、光大银行、中国再保险集团、新华人寿、中国建银投资、中国银河金融控股、申银万国证券、中国国际金融公司、国泰君安证券、中信建投证券、中国中投证券、瑞银证券、中国光大实业集团、建投中信资产管理公司共18家金融机构。依据202X年财政部颁布的金融企业国有资产转让管理办法，财政部对中投公司，国有及国有控股的证券公司、基金管理公司、信托公司、保险公司、金融资产管理公司、信用担保公司以及中国人民银行总行下属企业等国有金融企业履行金融资产转让审批等权力。 目前,财政部和中央汇金公司已经开始在部分中央金融企业中委派董事,行使出资
6、人权利,但效果颇多争议。财政部本身是行政管理机构，社会公共管理职能与出资人职能重叠，中央汇金公司的母公司中投公司本身又负责部分国家外汇储备资产的营 3运，一定程度上金融国有资本出资人职责与营运职责重叠。地方政府控股或参股的金融国有资产管理状况也存在类似问题。 （二）现行金融国有资产管理体制的弊端。 1.金融国有资产整体发展战略规划缺失 目前我国金融国有资产管理体系中，财政部负责金融国有资产的基础和财务管理，发改委参与制定金融和保险业中长期发展规划，“三会”负责日常合规监管。与国资委负责非金融国有资产的战略管理与规划工作不同,没有明确的部门承担金融国有资产的战略管理和规划职责。管理职责分散,部门
7、权力分割、固化,不仅使国家对金融国有资产的整体情况和基础数据缺乏全面、完整、真实的了解和掌握,影响相关决策的及时性和有效性,更使国家很难从全局高度出发对金融国有资产布局和发展规划等重大问题进行统筹考虑,不利于形成金融国有资产的整体发展战略和科学布局,制约了金融国有资产的长远发展，不利于金融稳定与经济安全,削弱了金融发展与国家总体发展战略的协调一致性。 例如,美国次贷危机发生之后，竟然没有一个部门或机构掌握金融国有企业境外投资的总体情况;在海外市场开拓中,金融国有企业缺乏从股东一致性的视角来考虑问题,各自为政、恶性竞争,损害国家整体利益;部分国有金融机构的投资业务方向与国家宏观调控目标不一致，与
8、国家对外经济战略相冲突。 2金融国有资产管理效能低 财政、行业监管、组织人事等多个部门从不同角度、不同程 度上介入金融国有资产的具体管理过程,形成多头管理又无实际负责、都管又都不管的局面，监管重复、监管冲突与监管真空的现象同时并存。管理职责分散还为金融企业提供了“监管套利”的空间,极大地影响了金融国有资产的管理效能。与管理职责分散相伴随的，必然是对金融风险的漠视。由于责任主体虚臵，结果必然是“风险大锅饭”，最终损失由国家承担。 现行金融国有资产管理体制中，履行公共管理职能的部门同时也分享出资人职能，公共管理职能与所有者职能交叉重叠,公共管理部门同时或以所有者身份行使行政权力，或以公共管理取代所
9、有权管理，导致委托代理机制的行政化,必然带来金融国有资产管理上的低效率。金融国有资产出资人同时也承担金融国有资产运营职能,多重身份、多种目标，相互冲突，也影响金融国有资产的管理效能。 3.金融国有企业内部人控制严重 国有金融企业股份制改革后,普遍建立了“三会一层”（股东大会、董事会、监事会和高管层)的新型公司治理架构体系,但是并不意味着已经实现了有效的公司治理。出资人不明确,多个出资人主体各自职责边界划分不清,同时又缺少统一的协调机制，导致任何一个部门都不能在经营收益、人事任命和资产处臵等方面真正履行出资人权力,国家所有者事实上处于“缺位”状态。国家所有者缺位,授权经营制度不健全,必然导致金融
10、国有资产所有者对企业经营者过度依赖,滋生内部人控制。经营权管理在很 5大程度上替代了所有权管理,同时,由于缺乏有效的激励和约束，经营者个人目标和企业目标取代了金融国有资产目标,短期利润目标取代了长期发展目标,导致金融国有企业利益内部化、损失外部化，导致金融国有企业经营行为短期、短视、唯利。不利于金融国有企业和金融业的长期可持续发展，也不能体现金融国有资本协调国民经济和社会发展的宏观调控职能。 例如，被内部人操控的金融企业,通过董事会机制使非正常的高额薪酬合法、合规化,违背政府股东意志；有的金融国有企业在与国有资产相关的重大经营决策上缺乏充分论证,内部决策机制不健全,不报请相关管理部门审核批准，
11、造成金融国有资产损失；有的金融国有企业通过在境内外层层设立子公司,绕开国内监管,造成隐患；有的金融企业向利益相关者输送利益,造成金融国有资产流失。 .金融国有资产管理的绩效评价和激励约束机制难以形成 管理分散化使国家对经营者缺乏明确、统 一、科学的绩效评价标准,金融国有资产管理的绩效评价和激励约束机制难以形成。尽管财政部门已经着手开展了对部分中央金融企业国有资本保值增值结果的确认工作，但对经营者仍然缺乏合理的考核和深入科学的评价。02X年3月，中央办公厅、中组部分别印发了中管金融企业领导人员管理暂行规定、中管金融企业领导班子和领导人员综合考核评价办法(试行)，对中央管理金融企业领导人员职位设臵
12、、任职条件和资格、选拔任用、考核评价、监督约束 等内容作出了明确规定。但是对象仅限于中央管理金融企业领导人员,对其他金融国有资产运营机构、金融国有资产管理机构、金融国有资产出资人机构及其领导人员的绩效考核和评价制度都有待建立。管理者和经营者的薪酬升降、职务升迁与其管理者职责履行和经营者业绩之间缺乏直接关联,在重大决策、内部管理、盈利能力等方面没有建立起相应的责任追究制度,不利于金融国有资产管理水平的全面提高和金融国有资产保值增值目标的实现，也不利于金融国有资产、金融企业的长远发展。 二、推进金融国有资产管理改革的必要性 金融是现代经济的核心，是国民经济发展的战略性产业。金融本质上要服务于国家发
13、展战略和实现最广大人民群众的根本利益。金融国有资产管理不仅要实现金融国有资产的保值增值，更要服务于我国金融总体发展和社会主义市场经济建设的大局。推进我国金融国有资产管理改革，不仅是实现国有资产保值增值的基本要求，还是增强国家控制力、保障国家战略目标实现，完善国有资产管理体系，以及推动金融改革深化的必然要求。 (一)增强国家控制力，保障国家发展战略目标实现。 我国学者通过研究发展中国家金融自由化、国家控制力与金融危机之间的关系，认为国家金融控制能力的衰微是导致发展中国家金融危机无法得到及时遏制的重要原因。在金融业加速开放过程中,保持对金融必要的国家控制力,保持对转型期金融改革和宏观经济稳定的必要
14、驾驭能力,是发展中国家提高维持金融稳 7定和经济安全能力的必然选择2。美国次贷危机后，政府积极介入金融体系救助。欧洲债务危机的发展也使部分欧洲国家充分认识到国有企业在特殊时期的重要功能,甚至出现了“再国有化”的呼声。这使我们认识到，不论是对发展中国家还是发达国家,保持国家对经济和金融的必要控制力，充分认识国有经济的地位和作用，发挥国有企业在经济长期稳定发展中的功能十分重要。 金融国有资产是增强国家经济控制力的重要杠杆，是宏观调控的重要工具,是实现国家经济金融安全和国家发展战略目标的重要资源。相对于实体经济而言，金融业具有高杠杆的特性,尽管严格意义上的金融国有资产对应的只是政府所占有的权益部分,
15、但通过履行这部分权益的资本职能，就可以支配规模庞大的金融资产,从而对金融和经济施加决定性影响。 从发展阶段看,目前我国经济发展正处于结构转型的转折点，环境和资源的制约形势越来越严峻,只有成功转型才能实现下一时期的持续稳定增长。在这一关键阶段,充分发挥金融国有资本的优势，引导金融资源和社会资源支持结构调整,实现国家经济发展战略转型和经济可持续增长具有重要战略意义。 （二)完善国有资产管理体系。 金融国有资产管理是国有资产管理的重要组成部分，推动金融国有资产管理改革是完善国有资产管理体系的重要内容。目前,在我国中央经营性和事业单位企业化经营的国有资产中,国资委陈雨露,马勇.金融自由化、国家控制力与发展中国家的金融危机.中国人民大学学报2X, 8 负责监督管理120家大型中央企业；财政部行政政法司和教科文卫司则分别管理中央80多个部委的6000多家国有企业及行政事业单位企业化经营的国有资产;财政部金融司对中央金融类国有资产进行归口管理。地方所属金融国有资产的监管情况不统一,有的归属国资部门,有的归属财政部门。 现行金融国有资产管理体制是随着我国经济社会发展和经济体制改革逐步形成的，在防范金融风险、维护金融稳定、促
