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1、公共管理学教案第一章 公共管理导论 重点问题：公共管理的性质公共管理的研究途径与公共管理学的性质公共管理与私部门管理的区别和联系新公共管理公共管理的时代挑战1、1 公共管理的意义 自20世纪70年代以后，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但何谓公共管理，可以说是众说纷纭，不能定于一案。 皮瑞和克来姆的观点：公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规范取向以及一般管理之工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。卡尔森和欧尔曼的观点：公共管理是对行政的一般方面科际整和的研究-它将人力、财力、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计
2、划、组织、控制职能相结合。奥托、海蒂和沙夫里茨的观点：公共管理是公共行政或公共事务广大领域的一部分，其可谓综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算制度进行资源分配、 财务管理、人力资源管理以及各种方法与艺术。公共管理将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为职业的实践者。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。波兹曼与史陶斯曼的观点：公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。休斯的观点：与管理相比，行政的范围更
3、狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策。它关注程序、将政策转化为行动以及机关管理。管理包括行政，但同时意味着以最大化的效率实现组织目标以及对结果的责任。-公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括的更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。本书的观点：公共管理：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共
4、事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。公共管理的性质在于：公共管理承认政府部门治理的正当性；公共管理强调政府对社会治理的主要责任；公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；公共管理强调多元价值；公共管理强调政府绩效的重要性；公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；公共管理以公共的福祉和公共利益为目标；公共管理将公共行政视为一种职业，而将公共管理视为职业的实践者。1、2 公共管理学的发展与研究途径公共管理之发展：公共管理一词首次出现在20世纪30年代。严格来讲，公共管理作为一个研究领域，其正
5、式产生于20世纪7080年代，导致公共管理产生的主要原因，有学科发展方面的因素，也有现实的背景。1、公共管理发展之学科背景：公共行政学的发展，以行政学家亨利的观点，经历了不同时期的典范变迁：第一阶段：政治与行政二分法（19001926）第二阶段：行政原则（19271937）第三阶段：公共行政即政治学（第二次世界大战后）第四阶段：公共行政即管理学（从1960年至70年代起）2、公共管理发展的时代背景：导致公共管理兴起的时代因素主要有以下几个方面：（1）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满。（2）经济因素与财政压力。（3）社会问题与政府不可治理性的增加。（4）新右派学说与保守主义政治
6、意识形态的巨大影响。公共管理的研究途径以及特质：公共管理作为一个相对独立的研究领域兴起于20世纪7080年代。依公共管理学家波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策的途径（Public policy Approach，简称P途径）以及企业管理（Business Approach，简称B途径）。1、P途径下的公共管理P途径下的公共管理理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。它一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。依此，自然相当重视公共管理的政
7、治面向。以研究取向而言，P途径十分重视非理论性的、非量化的、以实务为基础的规范取向；在研究方法上，大多是采用个案研究法，因此，P途径代表公共事务管理的“柔性面”，政策分析则代表公共事务管理的“硬性面”。2、B途径的公共管理在20世纪70年代，企业行政管理学院受管理思潮的影响，开始重视工商政策与管理战略，不再着重于内部行政管理的机制与过程，于是纷纷改名为管理学院。受此影响，一些公共管理学者发展起B途径的公共管理。B与P途径的公共管理相比，有如下不同之处：前者之课程设计依商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统；前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别凸显公共组织的特殊性；前者企图与公共
8、行政合流，后则企图摆脱公共行政，而形成一个独立的管理领域；前者重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题。前者主张采用量化分析，后者则采用个案研究法。学者波兹曼对二者提出更深入的看法：P一心一意想划清与传统公共行政的关系，B的公共管理学者与行政学者，特别是认同“公共行政即管理学”的学者，有较密切的关系与相似理念。P的公共管理学者认为公私部门管理有别，B不认为公私部门的管理有什么质的差异，而主张以较严谨的态度发展实证理论来描述与解释公私部门的异同。在此前提下，他们偏好、认同并接受企业管理的概念与工具，并将之引入运用于公共部门的管理上。P
9、几乎完全依赖案例研究为获取知识的工具，B兼采案例研究与量化研究作为教学研究的方法。P的公共管理者长于个案的处理与分析，B的公共管理者比较重视学术的研究与理论的建构，长于从不同的学术领域中吸取有用的理论、技术与方法。P的公共管理学者以高层管理者特别是政治性任命人员为主要教学研究对象，B的公共管理学者以具备文官资格的公共管理者为主要教学研究对象。公共管理学之特质（1）公共管理基本上是一个整合性的概念。（2）公共管理是将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变公共部门的主体性。（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。（4）公共管理不完全等于“政府管理”，而意
10、味着一种新治理。（5）公共管理强调价值调和与责任。（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。（7）公共管理是一个科际整合的研究领域。1、3公共管理的特质以及与私部门管理的区别二者的差异：在政治权威与经济权威方面：公共管理的主体乃为政府，政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者，所以许多公共管理活动本身即有强制性，当人民有违反法令的事情发生时，其便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织则不具有这种公权力。私部门或组织的管理，在很大程度上也是权威的行使，但这种权威非政治权威，非公权力的行使，可称之为市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予，而是来自经济性的市场力量。在多元制衡与
11、自主性方面：政府部门通常处在各种政治力量相互作用之中，因此，公共管理过程，充满了政治的气氛。在集权国家，更是受到少数专权者的摆布。在此情况下，公共管理的自主性自然受到影响。而私部门的管理，固然也受到外在各种权威的影响，受政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟。公共管理只有有限的管理自主权但却有复杂的政治界面，而工商企业或私部门管理则有相对充分的管理自主权。在公共利益与私人利益方面：政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别于私管理的一个重要特征。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点，否则，公共管理者便成为私利的谋取者，而不是公益的信托者。而私人企业和组织往往是个人利益
12、最大化的追求者。在法的支配与意思自治方面：在法治国家，一切组织的运作需在国家法律框架下进行，这是一个基本规则，其目的是更大地保障私领域的权益，从而减少暴政的侵害。对于私领域的管理而言，相比较于公共管理的严格受法的支配而言，其更多的遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以自己的意思而为之。在政府与市场方面：政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。具体而言：（1）垄断与市场。私部门所提供的产品和服务，多有竞争者。反之，公部门所提供的服务，往往只有一家，往往缺乏竞争的压力。（2）公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些
13、产品和服务具有不可分割性、非排他性；而私部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割的、排他的，价格也是可以衡量的。（3）自由与依赖。消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品或服务，公民没有自主决定的权利。（4）利润与支持。私部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意，顾客导向很容易成为其经营的目标；而政府往往缺乏服务的动机。在多元理性与经济理性方面：政府治理中的理性往往是多元理性，应考虑各种利益和价值的平衡，而非单一向度的考虑，如效率与平等、改革与稳定、个人利益与公共利益的平衡等等。私部门的管理大多为工具的经济理性的考虑，而往往不顾及或少顾及其他理性的考虑。1、4
14、新公共管理自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。政府管理的运作发生了变化，由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。这股浪潮，可被通称为“新公共管理”。著名的公共管理专家胡德曾归纳了新公共管理的七个要点：（1）即时的专业管理。（2）标准明确与绩效衡量。（3）强调产出控制。（4）转向部门分权。（5）转向竞争机制。（6）强调运用私营部门的管理风格、方法和实践。（7）强调资源的有效利用。法汉姆及霍顿综合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：（1）采取理性途径的方式处理问题，亦即在设定政
15、策目标及阐明政策议题时特别强调战略管理所扮演的角色及作用。（2）重新设计组织结构，其目的在于使政策制定与执行相分离，并且对服务的传输都必须建立起一个赋予责任的行政单位。（3）改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化，授权给管理人员，以利绩效目标的实现。（4）依据经济、效率、效能等标准来衡量组织成就；发展绩效指标，使组织的成就能够被加以比较和测量，并据此进一步提供信息来作为未来决策的参考。（5）改变现行的政策，使公共组织能被传统公共服务价值所支配的文化中，转换成“新公共服务模式”，强调与市场及企业价值相适应的文化。（6）运用人力资源管理技术，其目的在于淡化集体主义的色彩而采取个人主义的途径，包括寻求动员员工的支持和承诺，来持续地进行结构与组织的变革。（7）试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织，并发展一种将大众视为顾客、消费者及市民的“公共服务导向”，公共服务不再由专业的供给者来支配，而是以回应人民真正的需求来提供公共服务。（8）以契约关系来取代传统的信托关系。1、5 公共管理：现时代的挑战政府治理的环境在现时代变得更为动荡、更为不平衡、更为复杂，更为变化多端。公共管理面临着更加严峻的挑战：关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题：对于当代政府而言，良好的宪政意味着法治权威的确立、政府
