《政行为撤销上的信赖连带保护问题》由会员分享，可在线阅读，更多相关《政行为撤销上的信赖连带保护问题（10页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、推荐精选【论文标题】行政行为撤销上的信赖连带保护问题【论文来源】华东政法学院学报【论文期号】200205【论文页号】7680【论文分类】宪法学、行政法学【论文作者】姚岳绒【作者简介】姚岳绒，女，华东政法学院宪法学与行政法学专业硕士研究生。华东政法学院【内容提要】信赖保护为行政法上一般原则，其集中体现于行政行为撤销问题上，随着行政活动的复杂化和广泛化，越来越多的行政行为涉及第三人利益。第三人的信赖是否值得保护?其信赖保护构成条件如何?其信赖保护方式又是如何?这是一个很重要的问题，但很少有学者对此有所论及，笔者认为第三人信赖必须也应该值得保护，这种信赖保护可称之为信赖连带保护。【关键词】行政行为撤
2、销/信赖保护/信赖连带保护【正文】一.引言信赖保护原则亦称保护相信原则，始于德国50年代中期，德国联邦行政法院根据法律安定性原则以及民法诚信原则推论而确立，并以信赖保护原则作为一独立的宪法性原则，学界及法院判例多从宪法原则高度对此加以研究并推动其发展。1976年联邦德国行政程序法第48条和49条对此加以了明确规定。继后，日本和我国台湾学者对此问题加以了研究并得到了发展。信赖保护最初产生于行政行为的撤销问题上。其对象最初也是着眼于行政相对人，但随着行政活动的复杂化和广泛化，越来越多的行政行为不仅仅涉及相对人，而且还涉及第三人。那么第三人是否也能得到信赖保护?又应如何进行信赖保护?这个问题很少有学
3、者涉及，更没有引起有关行政机关和司法机关的关注。笔者在此试想来个抛砖引玉之举，讨论一下行政行为撤销上的第三人利益保护问题，现故且称之为信赖连带保护，要讨论此问题，首先得对行政行为撤销问题以及撤销与无效和废止之间的区别有足够的了解。二.行政行为撤销的理论及分析有关行政行为撤销的概念，不同学者有不同的定义，(注：“行政处分之撤销谓将已发生效力但存有瑕疵之处分，原则上溯及的使其失效。”(台)吴庚：行政法之理论与实用，三民书局，1999年增订五版，第367页。“行政处分之撤销，及就已成立之行政处分，因其有撤销之原因，由有权机关予以撤销，使其不发生效力而回复未为其处分以前之状态。”(台)管欧：中国行政法
4、总论，五南出版社1983年第二十一版修订本，第463页。“行政行为的撤销，是指由于行政行为而形成、消灭法律关系时，该行政行为具有瑕疵因而撤销该行政行为，以使法律关系恢复原来状态。”(日)盐野宏：行政法，杨建顺译，法律出版社1999年版，第120页。“行政处理的撤销是指行政机关取消原来决定，被撤销的决定从其成立起丧失效力，视为自始没有发生效力。”王名扬：法国行政法，中国政法大学出版社1997年版，第167页。“行政行为撤销是指有关国家机关对已成立的行政违法行为的效力事后以违法(或不当)为由予以消灭，从而使其向前向后均失去法律效力。”杨解君：行政违法论纲，东南大学出版社1999年版，第147页。以
5、上概念着眼于撤销原因与效力上，作者在此须指出的是本文行政行为的撤销的主体包括行政机关和司法机关。)各学者在表述上尽管有所不同，但都是着眼于撤销的原因和撤销后的效力这两个角度来下定义的。行政行为的撤销是因为行政行为有瑕疵存在，包括违法与不当。违法与不当是行政行为撤销的前提条件，但不是必然条件，也就是说违法与不当不一定会引起行政行为的撤销，但若是被撤销的行政行为则必定是违法或不当的。这一点上把行政行为的撤销与行政行为的废止区分开来，行政行为的废止是合法的行政行为由于法定客观情况的出现而使其从废止起向后失去效力。同时，行政行为撤销的目的在于纠正错误，而行政行为废止的目的是使行政行为能适应新的情况。德
6、国行政法学家毛雷尔把撤销与废止同作为废除的下位概念，而废除是一个上位概念，是指行政机关或者法院通过专门宣示，消除行政行为法律效果的行为。(注：(德)毛雷尔：行政法学总论，高家伟译，法律出版社2000年版，第270页。)这一点揭示出了行政行为撤销与行政行为废止在法律效果上是相同的，即使行政行为失效，但何时起失效这个问题上又是不同的。行政行为的违法与不当后果之一是行政行为的撤销，另一可能的后果是行政行为的无效，无效与撤销虽都因违法或不当所引起，但两者之间存在明显的区别，无效的行政行为是根本不发生法律效力的行为，对行政机关及相对人或第三人，均不发生效力，任何机关或个人均不受其拘束，即使其未经确认为无
7、效，换言之，对无效的行政行为，任何人可以不予理睬。而撤销的行政行为是已生效的行政行为。行政行为效力包括公定力、执行力和不可变更力，(注：行政行为的效力问题上也有不同的看法，台湾学者陈新民把行政行为的效力归为拘束力(陈新民，行政法法总论，三民书局，1997年修订六版，第237-238页。)日本学者盐野宏在上述三个效力上再加一个不可争力(盐野宏，行政法，杨建顺译，法律出版社1999年版，第100-112页。)据于公定力，任何行政行为一旦付诸实施，除无效外，在被有关机关撤销之前，均视为具有效力的行为，任何机关或个人都必须遵守并服从其效力，所以撤销的行政行为是违法但已生效之行为。值得注意的是，违法与无
8、效是两个不同层面的评价标准，违法相对于合法而言，无效相对于有效而言，所以违法不一定无效。还有一点，无效行政行为必定已是行政行为，并不是非行政行为或假象行政行为。(注：所谓假象行政行为是指具有外表上的行政行为假象，但原则上不具任何实体法或程序法上效力的行为，如：非警察人员着警察制服，行使警察权所为的行为。)行政行为的撤销效力是否溯及既往这个问题上，大多学者都认为，行政行为的撤销，则应使行政行为恢复原来的法律状态，所作出的行政行为视为自始没有发生法律效力，因为撤销之行为是属违法或不当依法行政的原理，理应自始无效，这也就是说行政行为撤销效力溯及既往。但也有学者如日本法学家南博方则认为：“除不撤销过去
9、形成的法律关系或法律事实而不能实现撤销目的等情况下，职权撤销的效果不溯既往。”(注：(日)南博方：日本行政法，杨建顺、周作彩译，韩大元校，中国人民大学出版社1988年版，第48页。)笔者认为，从一般原则上，行政行为撤销之效力应溯及既往，这符合行政法定原则，不溯及既往当属例外。当所撤销的行政行为能为行政相对人带来利益时，则应充分权衡所撤销之利益与相对人之利益，当相对人之利益大于撤销之利益时，则应保护相对人据于对行政行为的信赖而已得到的利益甚至可能得到的利益。传统理论认为，“撤销应溯及既往失去效力，废止始往后失去效力。但近来行政法之发展以为违法行政处分之撤销并不一定要溯及既往，亦得往后失去效力，尤
10、其为保护相对人之信赖与维护公益，常须排除其应溯及既往失去效力。”(注：翁岳生：论行政处分载法治国家之行政法与司法，月旦出版社1994年版。)此时，撤销的效力应不溯及既往，这也是法的安定性的要求。行政行为依不同标准有不同的分类，以其对相对人所产生的法律上的效力为依据，主要可分为授益性行政行为和负担性行政行为两种。所谓授益性行政行为是指以权利或法律上重大利益的设定和确认为内容的行政行为；所谓负担性行政行为是指干涉相对人的权利或为不利益的确认或拒绝其受益的请求权的行政行为，也可称为不利益行为或限权行为。依通说，负担性行政行为应该随时可以撤销，以解脱加于公民身上的违法限制及负担，但事实并非如此简单，若
11、相对人已为承担不利益之处分而导致既得利益受损或以另一更不利的行政行为代之时，行政行为的撤销要受一定的限制，这是对相对人利益的保护，也是体现相对人对国家权威的信任和服从。另外，还有具有双重效力的行政行为以及混合效力的行政行为，前者指同一行政行为对一人为授益行为，对另一人却为设负担行为，即具有第三人效力的行政行为，后者是指行政行为对同一相对人既授益又负担的行为。信赖连带保护问题就产生于具第三人效力的双重效力行政行为撤销之际。三.信赖连带保护信赖保护原则亦称保护相信原则，其含义：由于政府以往一贯所采的政策、法制或措施，使人民对其作为产生信赖观念，认为不致轻易改弦更张，遂就有关自身权益之法律关系事项，
12、依据此种信赖观念的判断加以处理时，则嗣后政府若无正当理由，即不应对有关事项采取与人民所信赖观念相抵触之措施，使人民既得权益有所保障，并避免行政机关对现行行政命令的轻率变更，致使其威信受到损害。(注：张家洋：行政法，三民书局，1993年，第232页。)简言之，“信赖保护原则就是要求保护人民对于国家之信赖，即不容许国家之行为使人民值得保护之信赖丧失，或是使人民因此无法预估到负担之增加或丧失利益。”(注：洪家殷：论违法行政处分以其概念、原因与法律效果为中心，东吴法律学报，1995年第八卷第三期。)即当事人信赖行政机关的决定合法性持续存在时，则对其据此所作的行为必须予以保护或给予合理的补偿。信赖保护原
13、则设置的目的是维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当权益。在许多公法领域都有适用的余地，(注：日本刑法学家中山敬一对此问题也加以了专门论述，可参见中山敬一：信赖原则，载中山研一、西原春夫、藤木英雄、宫泽浩一主编：现代刑法讲座(第3卷)，成文堂1982年版，第80页。)但于行政行为的撤销最具有直接关系。授益性行政行为撤销是信赖保护首先也是重点考虑的对象，在各国实践也是运用最为完善的，但对具第三人效力的双重效力行政行为撤销时对第三人是否也应适用信赖保护在学者之间并没有取得一致的认识。大多学者认为应以相对人的信赖利益为信赖保护的前提条件，至于第三人的受益则只是相对方负担或授益所产生的事实上的结果而
14、已，德国学者Knoke表示原则上行政处分之内容应针对相对人，而且也只有相对人得藉由该处分确认法律效力相对人负担之行政处分，可以并非只是偶然地具备第三人受益之附带效果。另一学者Bverw也认为行政处分之内容并非针对第三人法律上重大利益之创设，是以，其应不在授益行政处分之法律定义范围内。(注：转引洪家殷：撤销行政处分时对其性质为授益或负担之判断载台湾法学丛刊，第154期，第72页。)由此可见，具第三人效力的行政行为是以对相对人的法律效力为标准的。依上述德国学者说法，第三人的信赖利益不能与相对人的信赖利益相提并论，对于第三人受益的负担性行政行为仍适用负担性行政行为的撤销规定，我国台湾学者一般也接受此
15、观点。(注：如吴庚在行政法之理论与实用中关于第三人效力处分撤销的论述中也认同不考虑第三人保护。(三民书局，1999年增订五版，第370页)但已有少数学者认识到第三人利益保护的重要性和必要性，“信赖保护产生的限制应当适用，裁量权衡时不仅要考虑公共利益和受益人的利益，也要结合考虑承受负担的第三人的利益。”(注：(德)毛雷尔：行政法学总论，高家伟译，法律出版社2000年版，第308页。)但是，毛雷尔讲的是对第三人构成不利的、对相对人的授益行政行为，这里就不存在第三人的信赖利益问题，而只有保护第三人的利益问题：这是的第三人利益不是信赖利益，相对人才可能存在信赖利益；而前面讲的是第三人受益的负担性行政行
16、为。 “一个在近期显得十分重要的情况，即对一个具有对第三人效力的行政行为的撤销和废止。”(注：(德)平特纳：德国普通行政法，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第130页。)笔者认为在行政行为的撤销上应当也必须考虑第三人的信赖保护利益，在一个行政行为中，确实，行政相对人的利益为主要利益，但这并不意味着可以以相对人的利益来抵消或忽视第三人的利益，换言之，第三人的权利不能以有利于相对人的受益的信赖保护而受到损害。 但是，这时的第三人存在信赖利益吗？信赖保护的是公民方应信赖行政行为的有效存续，而限制行政机关不得撤销或废止该行政行为，只有在衡量了公益与信赖利益后才可撤销或废止，并且，如果还涉及第三人利益，再第三人提起争议之后，则不得以牺牲第三人利益来保护相对人的信赖
