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1、- -深圳市燃气集团有限公司“十一五”发展规划天然气供气设施投融资及监管体制 专题编号： 01 负责单位：凯捷咨询（上海）有限公司 负责人： 金峤伟 二OO五年五月二十日- -目 录第一章 天然气供气设施投融资方式研究1一、城市基础设施的投融资方式1二、天然气供气设施的投融资方式4第二章 深圳市天然气供气设施的资金需求7一、燃气集团的投融资现状7二、未来主要的资金需求8第三章 天然气供气设施的融资方案13一、天然气供气设施的融资计划13二、可能采取的融资方式14第四章 国家对天然气下游领域的监管19一、目前的监管状况19二、未来的发展趋势23第五章 深圳市天然气监管政策及深圳燃气落实措施2
2、9一、监管体制29二、深圳燃气落实政府监管的措施35- -第一章 天然气供气设施投融资方式研究一、城市基础设施的投融资方式（一）城市基础设施的投资主体积极稳妥地加快市政公用事业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，促进市政公用事业发展，为全面建设小康社会和城镇化发展提供必要的基础条件，这是城市市政公用事业改革的目标。由于目前我国正处于大规模的建设期，因此从动态角度看，市政公用设施投融资渠道的多元化，是实现市场化改革目标的重要前提条件。各地政府也不同程度地改革了城市建设由政府包揽一切的传统做法，以城市建设投融资体制改革为突破口，以市政公用设施项目分类为基础，以市场化运作为主导，多渠道
3、、多元化地筹集城市建设资金，初步形成“政府引导、市场运作、社会参与”的发展格局，投资主体也相应由过去政府单一主体变为政府、社会、外资共同参与的局面。在投融资体制改革方面，深圳市分别于2001年和2002年制定并颁布了投融资体制改革的指导意见和实施意见，提出了改革政府投资决策体制、非经营性项目建设体制、非经营性基础设施项目运营体制、经营性基础设施项目投资和运营体制、社会事业投资和运营方式等9大类、28项投融资体制改革任务。通过2年多努力，深圳已经改变了传统的公用事业投资、运营模式，向民间资本开放垄断性基础设施领域，促进了公用事业投资主体多元化、融资渠道社会化。（二）城市基础设施建设的资金需求特点
4、及融资方式城市基础设施是城市经济和社会发展的载体，它直接关系到公共利益，关系到人民群众生活质量。城市基础设施建立具有投资规模大、时间长、社会效益高于经济效益等特点，对资金需求大，满足城市基础设施建设巨大的资金需求，目前主要有五种融资模式：财政融资模式、负债融资模式、企业积累模式、经营资源模式、外商直接投资和民营资本融资模式。1财政融资方式主要包括政府预算内支出和政策性收费。（1）政府预算内支出政府预算内支出包括：中央财政专项拨款、“两项资金”和地方财政拨款三个部分。城市维护建设税和公用事业附加是城市维护建设的专项资金，在九十年代以前是城市维护建设的主要资金，占城建资金总量的40%左右（近几年稳
5、定占城市资金的20%左右）。随着城市规模的不断增大，建设资金需求增长加快，两项资金已远远不能满足需要。为此，各地加大了财政拨款的力度，但由于城建资金需求量的急剧上升，但政府预算内投资占城建资金的比重总体上还是呈下降趋势。（2）政策性收费包括城市建设配套费和增容费、过路过桥费、市政设施有偿使用费以及其他各种收费等。1996年后，随着“治乱减负”工作的开展，不合理收费被取消，目前各种收费占城建资金的比例约占10%。总体上，政府投入所占比例呈下降趋势而市场投入比例呈上升趋势。从1996年开始，政府投入和市场投入比例发生了明显变化，政府投入由1995年以前90%左右，下降为不到50%，同时，社会资金投
6、入迅速增长。2负债融资方式主要有银行贷款、利用国债、利用外国政府和金融机构的贷款以及发行企业债券和发行股票筹资。（1）银行贷款十四大以后，市政公用事业加快了市场化改革的进程，价格机制初步得以确立，利用国内银行贷款的规模增长迅速，2001年60%以上的城市利用银行贷款，总额达到742亿元，占城建资金比例为29.4%，是1992年23倍。（2）利用国债资金中央实行积极财政政策，加大了对城市基础设施的资金投入。国债资金加上带动的银行贷款、地方政府财政资金和其它社会资金用于上千个城市基础设施项目的建设，这些项目大部分是城市急需建设而以前无力投资的项目，涉及到全国95%的地级以上城市及中西部地区部分县城
7、的供水、道路、供气、供热、垃圾和污水处理等领域。（3）利用外资至今，利用国外政府和金融机构贷款、与国外企业合资合作、外商直接投资等各种方式已在供水、燃气、地铁、道桥、污水处理、垃圾处理等项目中运用，近10年来实际利用外资的总规模约占全国同期利用外资规模的10%。（4）企业债券和股票从相对规模来看，我国市政公用基础设施股票和企业债券融资总共占该领域当年投资额的比重尚不到1%，与一些国家占30%相比，直接融资比重过低。3企业积累融资企业自筹资金增长迅速，在城建投资中的地位日趋提高。随着收费和价格改革的实施，企业通过自身的积累用于扩大再生产的资金总量明显上升，自筹资金占城建资金的比重已提高到15 %
8、以上。4政府经营资源融资政府出让土地、有偿转让无形资产经营权以及出售存量资产所得等用于投资城市基础设施建设。（1）土地出让转让收入90年代中后期，随着土地有偿使用制度的推广和完善，大多数城市开始利用土地出让收入弥补城市建设资金不足。近几年，部分城市又进一步过渡到通过土地开发和市政基础设施配套建设带动土地升值，升值后的土地招标或拍卖出让，出让收入再用于城市建设，形成了城市建设与土地经营良性互动的新模式。（2）经营无形资产收入近几年，在城市经营思想的指导下，通过有偿竞买的办法，出让城市出租车经营权、公交线路专营权以及道路、广场、绿地、路灯、桥梁、停车场等和冠名权、广告权、收费权，取得收入再用于城市
9、建设。（3）存量资产经营权转让收入将过去由政府垄断经营的城建存量资产投放市场。通过对固定资产存量经营权转让、股权转让以及资产转让等方式实现对收费路桥、自来水厂、污水处理厂等存量资产进行盘活。5外商直接投资及民营资本融资随着政府包揽一切观念的转变、价格和收费制度的改革与创新，以及城市市政公用设施经营性和非经营性类别的划分，社会资金开始进入城建领域。各地将有盈利的基础设施项目推向市场，利用特许经营权转让以及BOT建设、发行企业债券、股票等方式盘活存量资产、吸引民间投资。1998年湖南长大建设集团股份有限公司投资建设长沙第八水厂，成为我国第一家国内BOT项目。上海、天津、青岛等城市自来水公司通过股权
10、转让的形式，吸引外商直接投资。但目前外商直接投资只占实际利用外资的17%，民营企业投资数量也十分有限。在以上五种城市基础设施建设的融资模式中，前三种方式运用比较普遍，后两种运用相对较少。二、天然气供气设施的投融资方式（一）天然气供气设施的投资主体我国天然气项目的融资则经历了三个阶段：在国家财政主导型融资体制下，天然气项目的建设资金由政府拨款投资，无偿供给；投融资体制改革之初“拨改贷”时期，企业的资金来源主要为银行提供的低息贷款，其中项目的开发利用建设部分实行国家低息贷款，同时辅以合资、引进外资、国际借贷等多渠道的筹资办法；随着改革的深化，企业逐步在市场中自主融资，采用多种渠道和方式并严格遵循市
11、场规则。就深圳燃气集团天然气供气设施建设的投资主体而言，根据深圳经济特区燃气管理条例对燃气工程建设资金的相关规定，燃气工程的建设资金应当多渠道筹措：（1）燃气市政管道和与该管道连接的供气站的建设资金应当列入市政设施预算，由政府投资建设；（2）燃气场站、码头的建设资金都由燃气企业自行筹措；（3）庭院管网、室内管道建设资金，由开发单位负担，列入工程预算。由此可见，燃气管网建设的投资主体有政府、企业和用户，新修的市政管道由政府投资，旧的管线改造和天然气新建的管网系统由燃气集团投资，庭院网及庭院网以内的地上地下的投资由开发商负责，实际由业主出钱。（二）天然气供气设施的资金需求特点天然气项目个体的特殊性
12、导致了融资方式各有不同，融资决策应立足于项目自身的特点。天然气供气设施建设项目的融资具有如下特点：（1）资金需求量庞大。天然气产业属于资金密集型，天然气利用也需要投入大量的资金。（2）资金回收期长。天然气产业在发展初期销售量呈缓慢增长，使项目收益达到能够弥补项目投资的水平要较长时间。（3）风险较大。天然气的不易储存性，决定了管道的铺设应在下游用户确定的情况下进行，从而实现销售，产生畅通的现金流。另外，除了项目本身的风险外，整个天然气项目的系统性风险也不容忽视。（4）融资费用多。主要依赖项目的现金流量和资产进行项目融资，利用长期、复杂的贷款和证券融资，项目融资所需的费用比一般公司融资要高很多。（
13、5）融资可获优惠政策。天然气的环保性使项目比较容易获得政府的支持，因此，项目的风险可能降低，并获得一些优惠政策。（三）天然气供气设施建设的融资方式由于天然气下游项目资金需求规模大，企业自有资金的积累远不足以满足城市管网建设资金的巨大需求，其缺口主要由企业通过市场自主筹资。一般而言，企业的一般性的融资方式都适用于天然气供气设施的融资，另一方面，由于天然气城市管网等供气设施的建设属于基础设施建设，因此在利用传统融资工具的同时，还可以尝试项目融资等融资方式。融资工具主要有以下几种选择：1银行贷款从银行贷款是目前我国企业融资的主要方式，企业融资结构中70%以上资金来自银行贷款。燃气企业从事的是公用事业
14、，具有基础设施建设和环境保护效益两大特征，较容易获得国内银行的优惠贷款。另外，还可以争取国际国内银团的贷款。银团贷款是由多家银行或金融机构采用同一贷款协议，向一家企业或一个项目提供一笔融资额度的贷款方式。银团贷款重点支持符合国家或地方经济发展计划的能源、信息、交通、高科技、机电设备及国家或地方重点工程的项目。目前我国几大商业银行都有银团贷款的业务，但整体来看，银团贷款所占的比重比较低，这与我国银行间的竞争状况有关，银行之间竞争过度而合作不足，各银行对优质项目的争夺还比较激烈，这样往往导致银团贷款难以实现。目前规范银团贷款的是央行于1997年公布实施的银团贷款暂行办法。银监会目前尚没有对促进银团
15、贷款发布过相关规定，但是，有些地方银监局已经先行一步，发布地方性的规定来促进银团贷款的发展。厦门银监局于去年2003年11月发布了厦门市银团贷款管理暂行规定，要求厦门各商业银行，“凡列入市政建设规划的重点项目贷款应采取银团贷款方式。大中型企业、企业集团的融资项目符合银团贷款要求的，鼓励采取银团贷款。”2项目融资项目融资是指贷款人主要依靠项目所经营而产生的现金流量来偿还贷款，而不是只注重项目主办人资信的一种融资方式。近几年来，项目融资在我国得到越来越多的重视，应用领域也越来越广，从一开始应用于电站、公路、桥梁等大型基础设施项目，到现在全面应用于通讯系统、旅游、医疗、教育和体育设施，以及环保工程和农业项目的建设等，项目融资逐渐成为对外融资的一种成熟形式。以资金来源划分，项目融资的主要方式有BOT（特许权融资方式）、ABS（发行债券的融资方式）、融资租赁等多种融资方式。对政府而言，城市燃气的特许经营实际上相当于一种BOT融资方式，专营公司在特许期限内拥有、运营和维护燃
