建立横向财政转移支付制度

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1、“茂财杯”财政与民生征文大赛建立横向财政转移支付制度促进我省区域全面协调发展黄增强分税制体制实施以来，我国虽然建立了中央对地方和省对基层的 纵向财政转移支付制度，但形式单一，只在调节中央与地方纵向财政 关系上发生作用，而省级财力相对有限，对基层的纵向财政转移支付 显得薄弱或力度不够。就我们广东省来说，省内地区间社会经济发展 不平衡，财力差距大，欠发达地区财政提供的公共服务能力差。同时， 经济发达的珠三角地区由于经济基础、政策倾斜、地理区位等因素， 发展迅速，财力不断壮大，在基础设施建设、环境保护、居民消费能 力等方面都表明具备横向财政转移支付能力。因此，我省应在完善纵 向财政转移支付制度的同时

2、，积极探索和建立横向财政转移支付制 度，以缓解省财政紧张局面，逐步实现公共服务均等化和促进区域协 调发展的战略目标，为广东率先实现社会主义现代化打下良好基础。一、我省财政转移支付制度中存在的矛盾和问题早在1994年分税财政体制实施后，国家对地方、省对所辖区开 始实施了以税收返还为主要内容的财政转移支付制度，并在实践中逐 步积累了丰富的经验，取得了显著成效。实施了十年的财政转移支付 制度虽然有所完善，但毕竟是在原包干体制的基础上沿袭过来，随着 社会和经济的迅速发展，转移支付制度本身在规范性、有效性、公平 性和科学性等方面还存在许多问题。（一）地区转移支付的方法措施不够科学。省内的转移支付基本 上

3、也是按照中央对地方的转移支付方法，具有明显的基数法痕迹。就 是在包干制的基础上，保留原体制补助、基数返还和既得利益不变的 前提下，把原体制中形成的非均衡状况带入了新的体制。因此，目前 的财政体制不仅未能解决历史上造成的地区间财力分配不均和公共 服务水平差距悬殊的问题，反而使这种差距有进一步扩大的趋势。现 行的财政转移支付制度在因素的选择和权数的设定上缺少可靠的计 量依据，对欠发达地区的特殊因素考虑不足，对专项转移支付既无统 一标准、又难以对支付项目进行准确计算。因此，客观上存在着寻租 的空间和分配的随意性，为争项目、争基数或讨价还价提供了体制诱 因。（二）转移支付制度政策不够完善。目前的财政转

4、移支付制度虽 然基本上是纵向转移支付形式，但项目繁多、种类复杂，既有中央对 地方的各种补助，又有地方对中央的各种上解，有一般性转移支付， 又有专项转移支付，而且收入上解地区往往又是享受上级转移支付地 区，加之地方政府层级多，政府间财权与事权边际模糊，体制范围界 定不清，因此影响了政府间的财政关系和资源的合理配置，降低了转 移支付的实际效果。在转移支付资金的分配上，与政府预算末衔接、 不同步，尤其是现行的专项补助似乎成了一些地区的固定补助。因此， 不利于公平、公正地发挥财政转移支付在均衡地区财力和调控财政关 系中的应有作用。（三）财政转移支付的规模和均衡力度过小。目前的财政转移支 付制度，从政策

5、导向上看是以效率优先，即在承认既得利益的前提下 兼顾公平，这有悖于转移支付的根本目标，不利于地区之间财力均衡， 而且于省情不符，从而导致财政转移支付均等化资金过少、均衡力度 过小，而贫富差距实际上还在不断拉大。在资金分配上，上解多的往 往返拔的也多。同时，还实行财政激励措施，经济增长快的地区得到 转移支付也多，还获得一定的奖励。因此，在资金分配上不够合理。 在人均财力上，地区间收入差距也较为悬殊。地区在对本级以下的转 移支缺少科学的资金增长和有效的财力协调机制，贫困地区无力进行 转移支付，而富裕地区无须进行转移支付，从而使地方参与转移支付 的财力过少。因此，在转移支付形式上，仅侧重于纵向分配，

6、尚未形 成科学的横向均衡机制和比较完善的转移支付体系。因此，难以从制 度上抑制地区间贫富差距继续拉大的趋势。二、建立横向财政转移支付制度的理论和现实依据（一）横向财政转移支付制度的基本内涵。横向财政转移支付制 度是指国家各级政府间在明确基本职能、财权与事权、收入范围和支 出责任前提下的财政再分配活动，即根据公共服务均等化的理论和国 家财政的调节职能，并依据法定的程序和科学的方法，通过富裕地区 对贫困地区的资金转移来弥补贫困地区的财政缺口，从而实现地区间 财力横向均衡。它包括省与省之间、地级市之间和不同的县（市、区） 之间的财政资金转移，用以弥补贫困地区的财力不足，从而实现地区 间的财力横向均衡

7、，是财政再分配过程的重要环节，是分税制体制的 重要组成部分。（二）横向财政转移支付制度的理论依据。社会生产是在一定的 生产力和生产关系条件下构成，并在一定生产方式下进行的，它受生 产力条件的制约，同时反作用于生产力。财政问题是政治问题在国民 经济和社会生产上的集中体现，在财政分配方式上，要在适应生产力 发展的同时，逐步淡化把通过市场获得的经济利益据为地区财力的分 配理念，在强化国家整体利益和贯彻公共财政理论的基础上，强调财 政分配的政治性和均衡性，规范政府的分配行为，从而为公共服务均 等化提供理论支持。我省人口众多、地理复杂，地区贫富差距相对也 较大，由于市场配置资源的效率性和非均衡性，使得地

8、区贫富差距不 可能依靠市场来进行均衡。因此，我省的省情要求我们在健全和完善 财政转移支付制度时，必须尊重这一实际，并依据科学的财政理论， 充分运用国家财政的再分配职能，探索可行的转移支付方式，将富裕 地区的一部分资金转移到贫困地区，以便尽可能缩小地区间的财力差 距，实现地区间财力和公共服务水平的大体均等。从而最大限度弥补 市场缺陷，缓解省本级财力过于紧张局面，进一步促进不同地区共同 富裕和协调发展，加快我省社会主义现代化建设进程，确保我省始终 走在改革开放的前列。（三）实行横向转移支付的现实依据。1、省政府财政支出基数大，实施纵向财政转移支付力度有限。 在改革开放以来，省政府财政收入虽然增长迅

9、速，财政收入有大幅度 的提高，但财政支出基数大，在义务教育、社会保障、节能减排、社 会综合治理和城市公共设施建设等方面财政支出规模大，特别对东西 两翼和部山区还要不断加大扶持力度，财政支出依然紧张。2、横向转移支付制度建立是财政转移支付制度的进一步完善。 纵向转移支付体现了中央和省政府的宏观政策和权威，能充分调动地 方政府的积极性；横向转移支付是纵向转移支付的有益补充，对减轻 中央和省政府的财政压力起到一定的作用。它的的建立和完善能有效 地弥补纵向转移支付制度的不足，更注重地区间社会经济发展的平 衡，建立纵横交错的转移支付网络，更有利于促进区域协调发展。3、发达地区经过多年的发展具备了横向转移

10、支付的能力。由于 受自然、历史、现实条件等因素限制，我省各地区经济发展极不平衡， 导致地区财力不均衡。粤东、粤西和粤北地区经济发展水平低，甚至 有些地方人均财政收入还低于全国平均水平，财政供养人员工资的发 放都难以保障，有拖欠工资的现象，而珠三角地区的广州、深圳、珠 海、东莞、中山等地区经济发展迅速，财政收入充足，社会各项事业 发展排在全国前列，财力自给能力系数大。据统计，2006年在财政 收入总量方面，珠江三角洲占84%，而东西两翼、粤北山区则分别仅 占7.7%和 8.6%。人均财力方面，区域间差距更为悬殊，按2004年 统计，珠江三角洲人均可支配财力分别为东西两翼和粤北山区的7.7 倍和6

11、.6倍，而现在相对于2004年来说，人均可支配财力与东西两 翼和粤北山区差距还要大。因此，在一定的程度上已具备了横向转移 支付的条件，完全有能力向欠发达地区进行转移部分财力。4、发达地区有对欠发达地区进行帮扶的义务。我省珠三角地区 之所以能够实现率先发展、快速发展，除了党中央的改革开放政策和 自身的区位优势外，还有诸多因素。一是得到中央和省政府的政策倾 斜。在改革开放之初，首先在深圳设立了经济特区，为促进特区经济 发展，中央和省都给予了不少的优惠政策。后来，深圳的周边地区在 招商引资、税收制度等方面也一定程度上享受了省的优惠政策。而欠 发达地区得到中央和省的政策倾斜相对较少。二是欠发达地区是经

12、济 发达地区经济发展的坚强后盾。我省欠发达地区面积广、资源丰富， 为发达地区的经济发展提供了大量的有利于工业企业发展的自然资 源。欠发达地区的粮食、蔬菜等农副产品也源源不断地供应给珠三欠 地区，对珠三角城市的发展壮大起到了巨大作用。同时，欠发达地区 向珠三角地区也提供了人才资源和大量的人力资源，弥补了发达地区 人力资源的不足。如在珠三角地区的高新产业方面，相当一部分的技 术人才是来自欠发达地区。珠三角的经济发展也吸引了欠发达地区的 大量的农村劳动力，对推动经济快速发展起到了积极作用，为珠三角 地区社会经济的发展作出了巨大的贡献。高素质的人才和大量农村劳 动力的流失，一定程度上也阻碍了欠发达地区

13、的经济发展进程。三、建立横向财政转移支付制度的必要性和紧迫性1、横向财政转移支付制度是促进社会和谐的重要措施。我省发 达地区由于经济发展快，政府财政收入总量大，城市基础设施、环境 保护，以及民生中的社会保障、医疗卫生和基础教育等方面问题都得 到了较好的解决。欠发达地区由于经济发展缓慢，财政收支矛盾尖锐， 对民生问题中的医疗卫生、社会保障、基础教育等投入不足，给予群 众提供的公共服务不多，特别农村富余人员的劳动就业问题严峻，严 重影响了地方的社会稳定和社会和谐。2、横向财政转移支付制度是缩小地区间财力差距的现实要求。 改革开放之初的政策环境、财政体制和地理区位使我省珠三角地区成 为率先发展的典范

14、，经济实力不断增强。欠发达地区由于诸多因素走 在发展的后头，财政收入极为有限，加上中央和省的财政转移支付有 限，如杯水车薪，无法解决发达地区与欠发达地区的差距，建立一种 富裕地区援助贫困地区的稳定的横向均衡机制，有利于遏制地区间财 力差距过大的趋势，促进协调发展。3、横向财政转移支付制度应是财政体制改革的重要组成部分。 随着我国社会经济的快速发展，国家财力的不断增强，财政转移支付 力度将进一步加大。完整意义上的财政转移支付应包括纵向政府各层 级和横向各地区之间的的转移支付体系，完善财政转移支付制度，应 逐步探索和研究横向财政转移支付，建立健全相关制度，推行横向财 政转移支付的实施。进一步健全财

15、政分配体制，弥补市场经济的固有 缺陷，疏通资金流动和财力均衡渠道，协调地区间的收入关系，从体 制上实现中央政府的宏观调控意图，推进科学发展。4、横向财政转移支付制度是实现公共服务均等化的基本途径。 公共财政的目的在于推进社会公平，使广大的人民群众都能平等享受 到政府提供的教育、医疗保障、社会保障等公共服务，人们真正老有 所养、学有所教、病有所医、住有所居。如果这些公共服务依赖于上 级财政转移支付和只限于本地政府在本级财力范围进行解决的话，那 么将会造成欠发达地区无法落实。实际上，目前相当部分欠发达地区 对以上的公共服务是无法按上级的标准和要求加以落实的，造成了社 会矛盾的产生和激化。因此，只有

16、通过横向财政转移支付才能实现地 区间相互支持、协调发展、共同富裕，从而在全省范围内盘活均衡机 制，使不同地区间公共服务水平均等，最终实现全国乃至全社会公平 和公共服务均等化的战略目标。四、横向财政转移支付制度实施的主要措施横向财政转移支付制度的建立并付诸实施，需要深入的探索研 究，科学的计算和遵循既定的原则，要根据各地区人口和财力来核定 各地的实际人均财力水平，作为横向财政转移支付的依据。一方面可 采取缩小发达地区的税收返还规模，加大对欠发达地区的财政转移力 度。另一方面可根据各地区的实际财力，财力强的地区把部分收入以 “一对一”的方式“捐给”财力弱的地区等。总之，通过以上措施， 以先试点、逐步推进或分阶段进行，不断把分税制财政管理体制规范 稳定，建立科学、合理的以纵向财政转移支付为主、横向财政转移支 付为辅的，纵横交错的财政转移支付方式，促进区域协调发展，推进 和谐社会建设。作者单位：茂港区财政局副主任科员农财股股长联系地址：茂港区海滨二路2号 邮编：525027