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1、城市管理北京该不该严控人口（二）2014年05月27日 11:01 来源于财新网 102虽然北京患有严重的大城市病，但从国际比较来看，北京的各种大城市病症与其说是人口太多，不如说是规划失误和管理不当所致，而这背后是错误的人口控制观念梁建章财新网“人口与经济”专栏作家。1999年与3位商业伙伴创建“携程旅行网”，在2000年至2006年期间任CEO，并从2003年起兼任董事会主席。2011年，梁建章获得斯坦福大学经济学博士学位，研究领域包括创新、创业和劳动力市场。现任北京大学光华管理学院教授。【财新网】（专栏作家 黄文政 梁建章）上篇文章说明了无论从水、土地还是其他自然资源来看，北京并非面临极限
2、。但北京确实患上了严重的大城市病。人满为患是人们对北京的普遍印象。源源不断涌入的外来人口、城市一环又一环外扩、位于全球最堵之列的道路交通、高峰期水泄不通的地铁、居高不下的房价、入托难和上学难等，这些现象似乎都在说明北京人口确实太多了。但实际上，这些问题的根源是人口观念误区、规划失误和管理不当。比如，按2004年制定的规划， 北京中心城区人口规模到2020年将控制在850万以内。其实，只要跳出违反自然规律的人口控制思想，从经济常识的角度来分析就知道这种规划完全脱离实际。在2013年，全球人口在1000万以上的城市集聚体（连成一片的城市区域）有28个，超过2000万的有10个。中国是世界人口最多、
3、国家权力集中且经济高速发展的国家，北京是中国的政治、文化、教育中心。除非许多功转移出去，否则把北京中心城区人口控制在850万无异于痴人说梦。实际上，从2000至2013年，北京的总人口就增长了50%以上，达2114万，而中心城区则超过1300万，大幅高于2020年控制目标的850万。有人抱怨北京人口控制不力，这完全是本末倒置。真正的症结是短视的人口规划本身，因为按如此脱离实际的人口目标来规划配置公共资源必然造成全面短缺。罔顾基本经济规律的规划必然会被经济现实的浪潮击得粉碎。人们为何源源不断地涌入北京呢？很多人会说这是因为北京集中了很多社会资源。 这种说法不错，但只是部分理由。实际上，社会资源的
4、集中与人口的集聚互为因果。一方面，社会资源吸引人口聚集；另一方面，人口聚集带来效率提高，创造更多社会资源。这两方面的力量相互作用，形成正反馈，导致城市规模扩大。具体来说，很多人来北京是因为这里工作机会多，生活方便，因此高房价和拥堵等负面因素可以说是为了得到工作和生活上的好处所付出的代价。但是，人们通常会把得到的好处当成理所当然，但对付出的代价却耿耿于怀。在这种愤懑之中，人口太多成为最合适的替罪羊。如该系列文章的第一篇所述，目前北京建成区（不含远郊区）的人口规模不到2000万，在全球仅排在第11位，北京的拥挤度（建成区人口密度）在全球人口200万以上的224个城市聚集体中仅排在第138位，属为中
5、等偏轻水平。但根据IBM公司2011年的研究，北京的通勤痛苦指数在全球被调查的20个城市中排第3。尽管这个排名涉及主观因素，但北京交通严重拥堵不可否认。是不是因为汽车太多了呢？下表列出了全球一些主要城市的汽车保有量。表1世界一些主要城市的汽车保有量注：面积、人口、汽车保有量的单位分别为平方公里、万人、万辆。大伦敦和大巴黎的汽车保有量仅含私家与轻型车。数据来自地区的政府网站和相关报道。由于汽车保有量数据往往与行政区划挂钩，表格只能列出相应统计范围内的面积和人口，无法与前篇文章中提到的Demographia的区域对应。在可能的情况下，对同一城市，表格还给出了不同层级范围下的数据；比如洛杉矶的数据就
6、有三级。虽然不同城市的数据不具很好的可比性，但该表说明，与国际上其他城市相比，北京的汽车保有量并不算太多。既然如此，北京的交通拥堵为何如此严重？从正面来看，这是因为北京并未像发达国家城市那样无节制地向郊区扩张而导致内城空心化。从负面来看，北京的拥堵与城市布局有很大关系。下图是根据谷歌地图截下的北京四环以内和纽约曼哈顿及邻近地区的相同比例尺下的卫星地图。明显的差异是纽约的街道密度要远大于北京。实际上，纽约市范围内的面积中道路占25%（纽约市政府交通局，2012），而北京建成区面积中道路仅占7%（北京统计年鉴，2012）。北京虽然道路宽阔，但城区几乎没有高架桥，而且道路之间的间隔很远。不仅老城区道
7、路密度低，新建的城区也是如此。纽约市行政区划内的陆地面积不到北京市的二十分之一，其街道布局在百年前就基本定型。虽然纽约的道路规划未必就合理，但这种比较说明，北京的道路拥堵很大程度可归咎于误判需求所导致的脱离实际的城市布局。图1相同比例尺下北京与纽约市区道路密度比较虽然北京的机动车保有量在全球特大城市中排不上号，但城市布局的失误导致道路堵塞积重难返。为了缓解机动车保有量的增长速度，北京自2010年底开始限购汽车，规定购车者需摇号才能获得购车资格，而且购车资格不能交易。到2014年初，申请者在第一年摇到购车资格的概率已降至6%以下。实际上，对新区建设来说，应对道路拥堵最根本的方法是建设更多道路。如
8、果不希望新区重现道路堵塞，可考虑以维持每户两辆汽车的正常使用为标准来规划道路网络。对于这种建议，很多人质疑土地不够。但实际上，中国并不存在全国性的建设用地短缺。国家发展改革委城市和小城镇改革发展研究中心副主任乔润就提到，全国新城新区规划人口达34亿，超过未来人口峰值两倍多。这说明在全国范围内，被规划的建设用地大幅超过了实际需要，只是真正需要更多建设用地的特大城市却被严格控制。政府也许担心将更多土地用于道路建设会降低政府的土地收益，但其实交通顺畅会推升道路以外的土地价值，反而让区域土地整体上价值更高。当然，在已建成的市区增加道路困难重重，但比起用摇号来限购汽车的懒政，缓解道路拥堵更有效的是经济手
9、段，即让使用者承担较高的经济代价，而且代价与使用联系越直接越好。导致道路拥堵与其说是拥车，不如说是用车，所以让汽车使用更多者支付较高成本才相对合理。道路拥堵一般出现在部分时间和路段，因此可考虑针对特定的时间和路段收取拥堵费。这只需要监测和记录过往车辆的牌照并定期收付，类似技术已经应用于交通违规处罚了。这样，真正有需求的驾车者可以一定的成本通过，而一般车辆则可以避开拥堵的时间和路段。拥堵费的计算方式可逐步调整以优化道路使用效率。如果说这种方法过于复杂，也可考虑增加燃油税费提高用车成本。至于收取的拥堵费和燃油税则可用来补贴公共交通，或者提升道路等基础设施。目前的摇号购车政策让新来者为所有用车者带来
10、的问题付出代价，这种惩罚后来者的不公平政策也伤害了城市本身的利益，因为后来者往往是城市的新鲜血液和强劲的上进动力。再者，由于能否摇到号仅取决于运气而非个人努力，很多本来并不需要购车的居民也会参加摇号，导致资源配置更不合理。不管道路交通是否改善，北京未来大力发展公共交通的方向是正确的。2013年底北京的地铁通车里程已达465公里。地铁的拥挤也是人们用来证明北京人太多的常见例子。那么与世界其他城市比，北京地铁的拥挤程度到底如何？下表所列是世界年客运量最大的10个地铁系统。表2世界年客运量最大的10个城市地铁系统注：不同城市数据来自相应机构的网站或相关报道如果把年客运量除以运营里程的比率作为拥挤指数
11、，北京地铁的拥挤度在全球10大地铁系统中排第8位，仅高于上海和纽约地铁，不仅低于东京、香港、广州和首尔，甚至也低于莫斯科、巴黎和墨西哥城地铁。当然，有人会以高峰期不少线路的水泄不通来反驳说，平均拥挤指数并不能真实反映地铁的拥挤。但实际上，这种分布不均导致的拥堵在各大地铁系统都存在。本文作者之一目前在北京工作，上下班乘10号线，2010年之前曾在纽约曼哈顿工作，上下班乘通勤火车换乘纽约地铁E线。个人的观察是，高峰期纽约地铁E线的拥挤程度与北京10号线相差不大。不过，纽约地铁线路分布与不同区域的人口密度成正比，如在人口最密的曼哈顿地铁线路就非常密集，而北京地铁却在地理分布上比较均匀，这导致人口密度
12、大的中心区相对拥挤。无论是在堵塞的街道上还是拥挤的地铁中，人们的自然反应是抱怨人口太多因而认同人口控制，这在深受计划生育宣传的中国更是如此。春节期间，由于大量外地人回乡过年，北京的道路和地铁突然变得宽松了，很多人觉得北京平时只有这么少人就好了。这背后的假设是，如果平时只有这么多人，北京依然会有这么多道路和地铁线路。但如果真的只有这么多人，北京的经济总量不会这么大，建设道路和地铁的需求和财力没有这么强，根本也就不会有现在这么多街道和地铁线路和这么密的车次。只是人口多的这些好处虽然更基本更长效，但却不是直观易懂。实际上，在人口高度聚集的城市建设地铁具有良好的收益。北京地铁现有231个车站，按建成区
13、面积计算，平均每5.6平方公里一站。假设地铁是均匀分布，而且道路是方格状，那么步行至最近地铁站的平均路程是1.183（5.60.5/2）公里。按规划，到2020年，北京的地铁里程有望增加一倍以上，达到1050公里。如果这种线路加密让建成区地铁站数目翻倍，那么平均步行距离将缩短为0.837（5.6/2）0.5/2）公里，减少346米。根据国内外的研究（Benjamin、Simians， 1996， 何剑华，2004； 张兆良，1996等），离最近地铁站的距离每近100米，房租或房价将高出1 %到3%左右。如果取1.5%，那么节省的346米路程相当于房屋升值5.2 %。根据北京市统计局的数据，20
14、12年底北京城镇住宅面积总计4.56亿平米，以每平米3万元的保守估计（ /2014-01-09/11875439.htm），加密地铁带来的升值约为7100（ 0.052*4.56*30000）亿元，这还只是住宅，不包括商业地产。相比之下，将地铁里程加密至上千公里的造价为3500亿元。 按此计算，地铁投资仅在住宅升值一项上的收益就超过100% （7100/2500 -1）。值得一提的是，地铁建设带来的是房屋使用价值上升，而非单纯的价格上涨。在其他因素恒定时，距离地铁站等距的房价依然不变。居高不下的房价让许多在北京奋斗的年轻人望房兴叹，但房价除了受人口规模，更受发展模式、分配机制、金融政策和经济周
15、期影响。过去30多年，包括北京在内的中国城市的人口虽然大幅增长，但人均住宅面积也在不断攀升。与1980年相比，北京城镇人口增加了数倍，而人均住宅面积增长3倍以上。日本在1990年经济泡沫化以后，东京和大阪等地人口还在增加，但房价却下降一半以上。美国人口一直稳步增长，但2007年次贷危机之后，各地房价也经历了大幅下跌。北京的房价在中国首屈一指，这与北京独特的地位以及相应的人口聚集有关。如果对人口流动没有人为政策限制，包括房价在内的生活成本将是市场调节人口流动的决定性因素。但在市场之外用行政手段来控制人口实际上是在扭曲这个调节机制。当人们的选择空间被人为限制时，愤懑的情绪更可能会转向体制和社会，进
16、而危害社会稳定。入托难和上学难也是北京控制人口的理由之一，但这其实是资源配置不当的后果。2012年北京总人口超过2069万，由于来自外地的处于育龄高峰的年轻人比例很高，如果生育率处于可持续的更替水平，每年应出生约30万孩子，但2012年实际仅出生了18.5万孩子。相比之下，大纽约都会区有1900万人，少于北京市，但每年出生26万孩子 。即便人口不再增加，北京的学校建设也应以每个年级30万人的规模来做长期规划。而在2014年，北京全市含外地户籍的六年级的小学生数仅有11.3万人，甚至少于2007年北京市参加高考的12.5万人。面对这么少的升初中的六年级学生，北京竟以教育资源不足为理由，收紧非京籍学生升初中的入学条件。可以说，北京的入托难和上学难不是因为孩子太多，而是资源配置不当让托儿所和中小学校容量严重不足。特别值得一提的是
