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1、第四章 行 政领 导 第一节 行政领导概述一、领导的含义、特点及其与管理的关系(一)领导的概念领导是指领导者在肯定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程，即指领导活动。领导是一种多层次、多领域的立体现象，可以从不同的视角进行不同的分类。按领导的权力基础分类，有正式领导和非正式领导；按领导活动的层级分类，有高层领导、中层领导和基层领导；按领导活动领域分类，可以把领导分为政治领导、行政领导和业务领导等。另外，作为名词的领导是指领导者。(二)领导的特点1领导是一个社会组织系统2领导是一个动态的行为过程3领导是高层次的管理4权威性(三)“领导”与“管理”两个范畴之间的关系1在广义
2、或外延层次上二者具有相等性2在狭义上两者具有本质的差异性3二者广义和狭义的混合关系二、领导管理工作的专业化(一)领导管理工作专业化的含义领导管理工作的专业化，是领导管理工作科学化的一个重要内容，也是加速社会主义现代化建设的迫切要求。(二)领导管理工作专业化的意义精确地相识领导管理工作专业化有着重要的实际意义和理论意义。1.在领导管理工作实际方面，精确地相识领导管理工作专业化的意义在于：(1)领导管理工作健康发展的须要。(2)订正被扭曲的领导管理工作专业化标准，科学选才用人的须要。(3)有利于“岗上”的领导管理者专业素养的提高。2.在理论方面，精确地相识领导管理工作专业化有利于领导管理学科的建设
3、和发展。从泰勒、法约尔创建科学管理伊始，领导管理科学迄今还不到一个世纪的历史，在我国兴起也不过20年左右。相对于传统学科来说，她还年轻，学科基础建设和全面旺盛的任务还很重，路子还长。而学科产生和发展的原动力在于社会领导管理实践。(三)领导管理工作专业化的实现途径三、行政领导的含义、特点及其地位、作用(一)行政领导的概念行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现肯定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。（1、广义上：在一切组织和团体中运用合法权力对被领导者进行统御和指引以实现特定目标的管理活动；2、狭义上：国家行政机关中领导者依法行使国
4、家权力，组织和管理国家行政事务所进行的行政活动的总称 ；行政领导含义分析：1、行为主体：行政领导者，包括个体领导者和群体领导者；2、行为客体：行政领导者的部属和管理的部分对象；3、行为内容：决策、指挥、限制、协调、监督、检查等；）(二)行政领导的特点行政领导是国家行政管理活动中的领导活动，它具有一般领导的共同特点，又有自身的特点。主要表现为：1行政领导只是对“行政”的领导。2从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点。3从行政领导活动的社会属性来看，其具有显明的政治性。（1、权威性：（1）体现国家意志，是国家组织活动中重要组成部分；（2）权力由权力机关认可，具有法律效力；（
5、3）权力行使依法进行；2、综合性：（1）行政领导工作内容的综合性；（2）行政领导工作方法的综合性 ；（3）行政领导素养的综合性；3、动态性 ：领导内容、领导方式、领导体制的变更4、服务性 ：服务于民众）(三)行政领导在行政管理中的地位和作用1行政领导是行政管理协调统一的保证。2行政领导贯穿于行政管理的全过程。3行政领导是行政管理成败的关键。（四）行政领导权力的来源1、法定的权力：基于法定的职位或则组织中的行为规范或协定；2、嘉奖权：物质上、精神上；目前的 、长远的；赞许、嘉奖、升迁、加薪等；3、强制权：惩处权，训斥、记过、停职、开除等；4、专家权：专业学问、技能、学识、阅历等；5、归属权：（参
6、考权）基于领导者的人格、才能、品德、看法，使部属产生认同感； 其次节行政领导者的职位、职权和责任一、行政领导者的职位(一)行政领导者职位的含义行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门依据法律与行政规程，按规范化程序选择或任命行政领导者担当的职务和给予其应履行的责任。职务和责任是构成行政领导者职位的两个不行缺少的要素。只有担当了某一职务，才负有与其相应行政部门的工作指挥与统御权；而担当某一行政领导职位的人，就负有对该组织的领导责任。(二)行政领导者职位的特点（1）职位是以“事”为中心确定下来的。（2）职位的设置有数量的规定性。（3）职位本身具有相对的稳定性。二、行政领导者的职权(一)行
7、政领导者职权的含义法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。行政领导者的职权，是其行使指挥与统御过程的支配性影响的实质条件。同时，职权不仅意味着行政领导者具有从事肯定行为的可能性，而且意味着必需从事这一行为，否则就构成失职。(二)行政领导者的职权与职位的关系一方面，职权是与职位联系在一起的，职权是由职位衍生出来的，职位的性质确定职权的性质；职权与职位有对称关系，职权的大小与职能的凹凸、责任的轻重相适应；职权是法律认可与确认的权力。另一方面，行政职权是有限度的权力，它由国家权力机关因社会公共管理分工的不同而进行功能性划分，并由国家依据划分做出授予，被授予者需对权力有明确的相识，从而掌好权
8、、用好权。行政领导的权限范围包括人事权、物权（即对物质资源的配置与运用权）、财权、组织权。三、行政领导者的责任(一)行政领导者责任的含义行政领导者的责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必需担当的法律后果。(二)行政领导者责任的内容行政领导者的责任有多方面的内容，主要由政治、工作、法律三个层面构成。四、行政领导权威(一)行政领导权威的含义行政领导的权威是指建立在法定规范或领导者自身人格魅力基础之上的对领导对象的影响力。它是领导权力与自身风格的综合反映，对领导活动的效果具有重要作用或影响。(二)行政领导权威的意义坚毅有力的行政领导权威，是我们多元利益整合，调动一切主动因素，为了中华民族全体人
9、民长远利益和根本利益，实现四化建设的重要保证。在管理决策高度科学化、现代化的现实社会实践中，肩负广泛社会管理职能的各级行政领导，不仅须要科学的、现代化的决策和管理水平，而且须要具有坚毅有力的权威性。第三节 行政领导制度行政领导制度从整体上说可以划分为三个层次：一是从根本性上制约行政活动的制度支配；二是足以保障领导者个人可以与组织协调行动的制度，以使领导者个人的能量与组织的能量最大限度地发挥；三是足以保证日常行政领导活动顺畅开展的制度性措施，使行政活动富有成效，不致无的放矢。依据这三个不同的层次，我们重点探讨几种主要的行政领导制度。一、民主集中制(一)民主集中制的含义民主集中制是民主制和集中制有
10、机结合的一种制度。(二)民主集中制的主要内容民主集中制是我国根本的行政领导制度。我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家政权的组织原则和国家的根本事导制度确立下来。二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制(一)集体领导与个人分工负责制的含义1集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员探讨，做出决策和确定，一经确定，必需共同遵守。2个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而亲密协作，各司其职，各尽其责。 (二)集体领导与个人分工负责制的关系集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不行偏废或分割的。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基
11、础。集体领导的决策是个人分工负责的方向、目标，个人分工负责是集体领导意志实现的途径。离开集体领导的个人分工负责就是无政府主义和自由主义；离开个人分工负责的集体领导，只能是“清谈馆”。坚持集体领导与个人分工负责相结合，就要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义倾向。(三)行政首长负责制行政首长负责制是相对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合制度的一种详细形式。它是指重大事务在集体探讨的基础上由行政首长定夺，详细的日常行政事务由行政首长确定，行政首长独立担当行政责任的一种行政领导制度。三、日常的详细行政领导制度 (一)处理行政领导者与行政活动参加者关系的制度 (二)上下级行政
12、领导者之间联系的制度 (三)协调行政领导班子内部关系的制度 第四节行政领导的方法、方式与艺术一、行政领导方法的含义行政领导方法是指行政领导者在行政活动过程中，为实现行政领导目标而实行的各种手段、方法和程序的总和。行政领导方法可以分为两类：领导制度所要求的具有广泛制约力与影响力的根本方法和提高工作效率的详细可变的方法，这种方法随着时间和条件的变更而变更，又称为行政领导方式和艺术。二、根本的行政领导方法(一)实事求是的方法(二)群众路途的方法(三)冲突分析的方法。三、行政领导方式(一)行政领导方式的含义行政领导方式是领导方法的一种表现，是在领导过程中领导者、被领导者及其作用对象相结合的形式。如陈云
13、同志所说，领导方式的中心问题是正确处理上下级关系。(二)几种主要的领导方式从行政领导的工作侧重点的角度进行划分，行政领导方式可划分为以事为中心式、以人为中心式、人事并重式；从行政领导者作用于行政人员的方式角度进行划分，行政领导方式可划分为强制式、劝服式、激励式、示范式。四、行政领导艺术(一)行政领导艺术的含义与分类行政领导艺术是行政领导者领导方法的特性化、艺术化，是行政领导者在工作中结合普遍阅历和个人体会而形成的，它属于行政领导方法中创建性、随机性、权变性较强的部分。行政领导艺术对行政绩效的影响是通过它本身所具有的超规范和非模式化途径达到的，是通过行政领导对偶发性的特殊状况的艺术化处理而获得的
14、，是将个人阅历与科学规则有机结合为领导方法而达成的。行政领导艺术的类型，从范围影响上进行区分，可划分为总体性、局部性、专业性的领导艺术；从领导事务的类别上进行区分，可划分为授权艺术、用人艺术、运时艺术、处事艺术。(二)行政范围影响意义上的行政领导艺术1把握好总体性领导艺术。2专业性的领导艺术。(三)行政领导事务类型上的领导艺术1授权艺术。2用人艺术。3处事艺术。4运时艺术。 第五节行政领导者的素养及其结构优化一、行政领导者的素养(一)行政领导者素养的含义所谓领导者素养有双重含义：首先是指构成领导者的各种内在要素，即使领导者之所以成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因
15、素综合而形成的本质性实力，亦即领导实力；还指这些要素、实力的现实状态，即发展程度或实际水平。也就是说，领导者素养同时又是一个发展的动态概念，用以描述和揭示现实领导者的实际状态、水平和差距。领导者素养与先天遗传的生理、心理特点有关，受它们的影响与制约，但主要是后天社会实践中自身努力的结果。(二)行政领导者素养的重要性公共行政领域运作和发展的活力，归根结底取决于其工作人员，特殊是公共行政部门领导者的素养。要建立办事高效、运转协调、行为规范的公共行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素养的专业化国家行政管理干部队伍，素养建设是其中的重要问题，领导者素养尤其是重中之重。一位领导者，特殊是优秀的领导者应具备什么样的素养，如何据此去识别、选拔和培训领导者，包括领导者本人怎样据此有意识地发展自己，是素养理论的核心内容。(三)行政领导者素养的特点领导者素养具有时代性、层次性的突出特点。二、行政领导者个人素养结构(一)政治素养。(二)学问素养(三)实力素养(四)心理素养三、行政领导班子素养结构及其优化(一)合理的静态结构行政领导班子是一个有机的整体，从静态意义上说，其素养结构包括四个方面：年龄结构；学
