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1、大型公共建筑安全运营风险管理与应急处置城市是现 代经济社会活动中最集中、最活跃的核心地带，是现代社 会人们生活和生产的主要场所。随着城市化步伐的加快， 城市人口大幅度增加，城市规模快速增长，城市公共安全 面临空前的挑战。城市公共安全问题涉及范围广泛，从2001 年“911世”贸 中心恐怖事件、 xx 年全球 “非典”肆虐、 xx 年中国四川省汶川县发生级大地震，到2016 年“马航 370 失联事件 ”、 2016 年元旦前夕上海“外滩踩踏事件 ”，公共安全问题不断升级，造成了大量生命、财产损失以及严重的社会负面影响。各类事故的升级对城市预防公共安全事件及应付突发事件的能力提出了新的要求，尤其
2、是对于大型公共建筑，如城市的交通枢纽、商业中心、人群高度聚集的场所、特大型建筑物、建筑群等，在公共安全的内涵、管理上所表现出来的复杂程度往往明显高于城市的其他区域，城市复杂建筑物、复杂区域一旦出现公共安全问题，后果和影响往往难以弥补。本文聚焦城市管理的热门话题，谈谈对城市大型建筑安全运营问题的几点思考。一、城 市大型建筑的运营现状我国建 筑业长期存在重建设、轻运营维护的弊端，城市建筑物在 长期运营过程中累积了诸多安全隐患，致使其安全运营事 故频发，引起巨大的生命和财产损失，其中尤以受地下工 程施工影响、围护结构高空坠落最为常见，已严重危害到 广大居民的生命和财产安全。从 “九五 ”期间，我国
3、开始重视建设工程安全问题，以城乡居民住宅工程、特种工程、城乡建设为重点，解决建筑设计、产品开发、工程施工和管理中的关键技术难题，研究超高、大跨度建筑、城市地下空间和水下工程、隧洞工程等特种工程的设计方法、结构和施工技术。随着各类城市公共安全事故的升级，国务院以及上海市政府都将城市公共安全作为重点发展领域予以关注，对城市预防公共安全事件及应付突发事件的能力提出了新的要求。“十一五 ”期间，国家科技支撑计划不断加大对公共安全领域的支持力度，重点开展重大工程活动与自然环境相互作用及诱变灾害的机理、预测和防治研究 。“十一五 ”科学技术发展规划中就公共安全领域确定 “国家公共安全应急技术保障工程”为重
4、点项目，提出研究城市灾害和工程事故类别及其应急救援措施和快速反应的指挥与装备，提高城市生命线工程和地下空间的抗灾能力。“十二五 ”期间制订了国家中长期科学和技术发展规划纲要和国家 “十二五 ”科学和技术发展规划 ，围绕社会安全等多个领域的重大科技需求，加强基础理论研究和 技术攻关，力争实现突发事件预防控制、监测预警、应急 处置等关键技术的持续创新，形成公共安全核心技术与装 备的自主研发与工程技术能力，大幅度提升公共安全科技 支撑突发事件的预防、准备和应对的能力。此外 ，城乡建设防灾减灾 “十二 五 ”规划提出了防灾减灾工作的主要任 务和保障措施，是各级住房和城乡建设主管部门履行公共 服务职能联
5、盟、制定防灾减灾政策、安排防灾减灾工作的 依据，指导公共安全领域基础研究、技术研发、集成示范 、成果转化和产业培育，重点解决公共安全领域的共性关 键科学技术问题，形成公共安全综合保障与应急处置关键 环节的核心技术，构建多学科交叉的公共安全信息共享平 台。综上所 述，“九五”期间国家将建 设工程提到重点发展领域，“十五 ”以来逐步开展了工程安全的机理、预测、防治、应急等各个方 面的研究，工程安全首次作为战略任务被列入发展规划； “十一五 ”将公共安全提升到新的高度，建设行业针对城市生 命线、地下空间等重点工程的安全防灾进行了广泛深入的 研究。“十二五 ”更是聚焦公共安全等多个领域的关键问题， 强
6、调突发事件预防控制、监测预警、应急处置等关键技术 的持续创新，提升公共安全科技支撑突发事件的预防、准备和应对的能力。虽然城 市建筑运营阶段的安全风险已逐渐成为关注的焦点，但重 大安全运营事故仍频繁发生，折射出我国城市建筑的安全 运营保障技术落后、安全运营控制与预警响应方法和手段 欠缺，不利于现代化城市健康运行和可持续发展的需要。 城市大型建筑运营安全风险评价与控制研究是十分困难和 复杂的课题，与城市的经济发展水平直接相关，我国近几 年来的高速发展对城市大型建筑安全运营公共安全造成了 很大的压力。如何提升城市建筑安全运营风险的评估、监 测、预警、应急响应及安全保障水平显得越来越重要，只 有通过高
7、效的信息化监测、预警和应急响应风险管理体系 ，才能最大限度地降低大型建筑安全运营风险，减少经济 损失、人员伤亡，切实降低社会负面影响。二、城 市大型建筑安全运营问题原因分析城市大 型建筑运营安全问题与人民社会生活息息相关，它以大型 公共建筑为载体，涉及范围之广、影响程度之深、牵涉因 素之多、突发能力之大，任何其它社会经济问题均无法与 之相比。城市大 型建筑运营安全问题的特点第一、 大型建筑安全运营事故往往损失巨大、修复难度高、恢复 期长，可能带来严重的人员伤亡、财产损失、社会与经济次 序的破坏以及生产系统紊乱等后果。大型建筑空间的集中 性、人口密度的集中性和经济的密集性决定了运营突发事 件损失
8、巨大的特点。一般城市建筑发生突发事件时，影响 范围小，其功能的基本恢复需要一个月以上，而对于大型公 共建筑，一次突发灾害可能影响整座城市的正常运行，恢 复难度高，代价巨大。第二、 大型建筑安全运营风险种类多样，原因复杂，包括建筑自身 因素、外界环境干扰、人为因素等等。其中，由于城市灾害 的多样性，使得城市大型建筑所受灾害复杂，包括受地震、 风灾、海啸、洪灾、地质灾害的威胁等。多种原因共同作 用导致的运营风险往往难以控制。第三、 大型建筑安全运营风险连锁性强，影响面广。一方面，由于 大型建筑依托城市功能网才能正常运行，城市功能网的整 体性强，当一种功能失效时，常波及建筑中其他系统的功 能；另一方
9、面，大型建筑的灾害链发生明显，一种灾害常诱 发一连串的灾害，如 1995 年神户地震，由大型建筑的电力 系统短路发生的火花引爆煤气管网，导致煤气泄漏，最终 造成巨大的火灾。第四、 大型建筑风险防范难度大。由于城市大型建筑不仅基础设 施等物理功能网复杂，而且组织结构也复杂，在防灾减灾措 施或法律法规执行的程度很难保证达到统一标准，其中有 些灾害是由于操作不当、人为造成的，无法实现风险的前 期预测和主动控制。城市大 型建筑安全运营风险的原因1.建筑自身素质所谓的 建筑素质是指构成建筑的结构、设施设备、系统等等组成 建筑实体的软硬件条件。建筑自身素质是影响城市公共安 全的因素之一，而且某种程度上代表
10、城市建筑抵御公共安 全问题的一种能力。影响建筑素质的主要因素包括建筑的 设计合理性、施工质量、工程结构耐久性、设施设备条件 、系统等。由于建 设期施工质量不合格造成的建筑在运营期发生公共安全事 件的案例数不胜数。1995 年 6 月 29 日韩国首都首尔市三丰 百货大楼突然发生坍塌事故，造成501 人死 亡，910 人受伤。事故原因调查表明，三丰事件的根本原因 在于偷工减料 ：混凝土质量差；浇注立柱的沙子是从海滩运回的，因含有盐份致使钢筋腐蚀；楼顶混凝土预制板的厚度比当初设计的厚度大 25 厘米，造成大厦楼顶不堪重负。运营期 的建筑改造也会影响建筑结构的安全。住宅拆改是一个十 分严重的社会问题
11、，如原设计无地下室改出来一个地下室 ，原来基础变成了挡土墙，原来埋在地下的给排水管道暴 露于外；原来符合抗震的建筑，由于增加了地下室，拆改 了墙，可能不符合抗震设计要求。原来墙被拆掉、被凿洞 、被位移，楼下拆墙，楼上有的墙就等于作用在板上，有 的开大门窗洞口，横墙嵌入暖气片，厨房、卫生间排气道 缩小嵌入横墙内造成横墙断开。这就给建筑物的耐久性和 特殊荷载带来潜在的危害，家庭装修往往其荷载都比原设计超载，这种不利情况的组合加剧了安全问题的几率。例如，衡阳大厦 “11火3”灾 事故中，大楼在救火过程中倒塌，致使 20 名消防官 兵牺牲，很大程度上也是由于开发商擅自 改变设计，并采用不合格材料。2.
12、外界环境影响影响城 市建筑公共安全的另一个因素就是外界干扰，包括各种自然 灾害、人为灾害、生命线工程灾害，如火灾、风灾，水灾、 地震等，人为灾害如恐怖袭击，以及供水、供气、供电、 通信系统不作为的生命线工程灾害等。3.时间效应对于城 市建筑而言，建筑运营期远远长于建设期，长达数十年、上百年。随着时间效应的增加，建筑结构自身素质渐渐下降，在经历过数次外界干扰后，发生公共安全问题的概率会越来越高。例如，国家规范明确要求各省地市按抗震区划图进行抗震设防，同时提出未抗震设防之前的建筑加固问题，有关地市1994 年开始抗震 设防，但由于认识和财政资金方面存在问题，抗震加固几乎没有进行。在 xx 年发生
13、“汶川 地震”之后，暴露了我国抗震规范相关规定已不满足建筑实际抗震要求，尤其是1990 年代以前建造的建筑抵御外 界灾害的能力弱，是城市建筑中最脆弱的一环。建筑耐 久性下降导致安全问题也是运营期常见的案例。例如由于 材料开裂、木结构腐朽等原因，建筑承载能力会不断减弱 ，特别是在环境污染严重的城市里，这一趋势更快更严重 。 建筑结构老化容易在一些不利荷载作用下发生突然破坏 并造成灾害。三、城 市大型建筑保障安全运营对策根据我 国的政策需求和城市大型公共建筑安全运营的特点，安全 运营风险问题一方面需要站在战略的高度进行宏观的研究 和判断，以确定管理机制、政策、力量配置、资源储备等多 方面的宏观决策
14、；另一方面，公共建筑安全问题又是具体 的，是由大量琐碎的日常管理缺位、硬件老化、矛盾冲突 等 “隐患 ”与 “缺陷 ”导致的具体事件表现。建筑运营安全的宏 观分析力求对城市公共安全的整体形势、中长期发展走向 、重大城市公共安全事件的显现特点与规律、国家有关城市 公共安全的法规与政策体系建设、各级政府层面的应对策 略与力量配置等重大问题做出科学和客观的判断与建议。 微观分析则是针对具体的建筑运营安全隐患排查、风险分 析、异常判断、预防与预警、应急处置、善后处理等展开 有深度的研究，力求分门别类地提出对具体风险事件管理 的行动建议。大型公共建筑安全运营问题的宏观与微观研 究相互间有着极强的关联与支撑作用，缺一不可。对于城 市大型建筑运营安全风险管理而言，风险控制策略在很大 程度上体现于日常管理架构、法规制度、日常管理实践， 以及对重大公共安全事件的应对预
