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1、论依法治校视野下高校章程的法治建构摘要：近年来，高校加强了学校内部章程制度（以下简称高校章程）建设（以下简称高校章程），但是在制定和实施中仍然存在一些问题，例如，章程制度内容不合法；可操作性不强；制定程序不合法，缺乏正当性。由以上原因引发的高校被诉案件不断增多，有的在社会上有一定的影响。随着高校被诉案件的不断增多，高校规章制度已经成为人们关注的焦点。因此，依法治校环境下，必须构建实体上和程序上都合法的高校章程。 关键词：高校 规章制度 法治建构 近几年，我国高校频频被诉上法庭，站在社会舆论的风口浪尖，这些纠纷的起因很大部分是缘始于学生对因违反高校章程而受到的处罚不服而提起诉讼。目前我国高等教育
2、体制正在进行改革，很多高校章程的建设还不健全、规范，造成高校和学生之间爆发越来越多的法律纠纷。2012年6月14日，教育部下发国家教育事业发展第十二个五年规划，规划指出，到2015年，高等学校完成“一校一章程”的目标。”“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构。” 一、高校章程的制定内容应合法合理 高校章程的制定内容要做到合法合理，应当遵循以下几个原则： 1.权限法定原则。权限法定原则亦可以表述为“根据”原则和“不抵触”原则。“根据”原则是指下位规范性文件必须依据上位规范性文件的特定授权、具体规定或精神制定，不得超出上位规范性文件的授权而规定上位规范性文件未予规定的事项，只能对其已经规
3、定的事项进行细化；“不抵触”原则是指下位规范性文件既不能与上位规范性文件的内容相冲突，也不能与上位规范性文件的精神实质和基本原则相冲突、相违背。高校有权围绕教育目的的实现自行制定相关的自治性规范文件，这是高校在教育管理学生方面具有一定自由裁量权的表现，同时也是保证学校自主办学的必然要求。但是这种自治权不是没有限度的，必须要受到法律的制约。高校章程制定内容符合权限法定原则既给予了高校一定自由又保证了学生管理不至于偏离国家的法律轨道。 2.法律优先原则。在高校的制度建设中，要进一步明确国家立法与学校校规之间的法律关系，贯彻法律优先的原则。作为行政法的一项基本原则，法律优先原则是指上位法的法律效力优
4、于下位法的法律效力，下位法的规定不得和上位法的规定相抵触。如前文所述，高校章程具有预先设定性、一定的权威性与强制性，但不属于法的范畴，不具有法的全部特征，只是在合法的前提下，可以被认为是对法律规范的一种补充或完善。高校为了减少校生纠纷，就要对现行的内部规章制度进行分析、修改、清理，使其符合法律优先的原则，以减少校生纠纷产生的风险。我国高等教育法第2条明确规定：“在中华人民共和国境内从事高等教育活动，适用本法”，我国教育法第2条也明确规定：“在中华人民共和国境内的各级各类教育，适用本法”。 在田永诉北京科技大学案中，北京科技大学根据原国家教委关于严肃考场纪律的指示精神，于1994年制定了校发（9
5、4）第068号关于严格考试管理的紧急通知（以下简称068号通知），该通知规定，凡考试作弊的学生一律按退学处理，取消学籍。国家教育委员会990年1月20日发布的普通高等学校学生管理规定第二十九条规定应予退学的十种情形中，没有不遵守考场纪律或者考试作弊应予退学的规定。北京科技大学的“068号通知”，不仅扩大了认定“考试作弊”的范围，而且对“考试作弊”的处理方法明显重于普通高等学校学生管理规定第十二条的规定，也与第二十九条规定的退学条件相抵触，应属无效。一审判决后，北京科技大学提出上诉，北京市第一中级人民法院经审理认为，学校依照国家的授权，有权制定校规、校纪，并有权对在校学生进行教学管理和违纪处理，
6、但是制定的校规、校纪和据此进行的教学管理和违纪处理，必须符合法律、法规和规章的规定，必须保护当事人的合法权益。北京科技大学对田永按退学处理，有违法律、法规和规章的规定，是无效的。因此二审驳回上诉，维持原判。 法律、法规和规章是高校制定规章制度的依据。另外，无论是由国务院部委管理的高校，还是由省、市级人民政府管理的高校，除应遵守法律法规外，高校还要注意遵守当地政府及上级政府部门的规范性文件所做的规定，不得与其相抵触。 3.法律保留原则。法律保留原则是指行政行为只能在法律规定的范围内做出，既体现了立法权对行政权的制约，也体现了行政权的民意基础。我国宪法和法律明确规定，公民依法享有接受高等教育的权利
7、，而高校作为法律规定的高等教育实施机构，必须贯彻国家教育方针，履行法律法规规定的教育职责。因此，这两种权利的确立、变更或消除都必须有法定依据。笔者建议：第一，对学生做出开除学籍、勒令退学等处分以及不授予学位、不予颁发毕业证等限制和剥夺学生受教育权的行为，应当适用“法律保留原则”，其基本原则应由法律作出规定，高校不得擅自以校规为依据实施限制或者剥夺学生受教育权的处分，这是“法律保留原则”的基本要求。第二，对于不涉及学生重要利益，如学生作息时间规定、学生的服装、仪表等规定，这些属于学校自治管理的事项，只要不与上位法相抵触，学校均可自行规定管理内容。而在现实中，由于某些高校的内部规章制度并没有遵循法
8、律保留的原则，从而引起校生纠纷。 二、高校章程的制定程序应合法合理 1.程序合法。美国联邦最高法院大法官威廉姆道格拉斯指出：“权利法案的大多数规定都是程序性条款。这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”程序合法是目前高校在制定校内学生管理制度过程中要注意的首要问题。我国在法律制定的程序的方面已经进行了多项立法，如立法法、法规规章备案条例和规章制定程序条例，都为高校在制定校规过程中提供了法律依据和参照。根据这几部法律，高校章程的制定主要包括立项、起草、审查、决定和公布、解释与备案等几个环节。立项主要是校内职能部门在制定校规对制定该校规要解决的主要问题以及必要性对学
9、校及上级有关教育主管部门作出说明。起草，是校规制定的基础环节，在此环节中应采取多种方式广泛吸收师生以及法律专家的意见，充分考虑高校教育管理目标的实现与学生合法权益维护之间的平衡。审查阶段是指在校规起草后应将审议稿及涉及的有关问题送有关主管部门或法律专家从专业角度进行审核、交换意见。决定和公布，经过审查的高校章程必须经过校长办公会议审核并在全校范围内生发布，达到充分告知的目的。解释与备案，即高校制定校规要向上级教育行政主管备案。关于备案，在普通高等学校学生管理规定第68条做了专门的规定：“高校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定，报主管教育行政部门备案（中央部委属校同时抄报所在地省级教育行
10、政部门），并及时向学生公布。” 2.程序合理。校规制定过程中的程序合理，主要体现在校规的制定应保护师生在校规制定中的参与权。我国普通高等学校学生管理规定第4l条明确表明：“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理”。此规定为大学生参与学校民主管理提供了制度保障。高校学生参与制定校规是学校民主管理的重要环节。高校在制定校规时，要尊重学生的权利并完善、细化学生的法定权利，充分发挥学生的主观能动性，以有效的形式使学生参与制定过程，最终达到保障学生权益的目的。如学校在制定广泛实施的与大学生切身利益密切相关的一些校纪校规，如综合素质考评办法、评奖、评优实施办法等规
11、章制度时，在起草阶段，应当允许学生代表通过一定的渠道和场合发表意见，广泛地汇集学生意见；校规起草完毕后，应该通过校报、公告栏、学校学院网站等媒体予以公布，征求意见，并进行适当修改；在校规表决通过阶段，应提交校长办公会研究，同时允许学生代表旁听；在校规正式执行阶段，应在校内予以公布。 总之，制定校规是高校行使自主管理权的第一步，合理合法的校规是实现依法治校、构建和谐校园的桥梁和纽带。在民主时代，高校章程作为指导高校日常管理的规范性文件，要真正发挥它应有的管理、规范和教育功能。同时，其体现的人文关怀和法治精神，将对高校的良性发展起到更好的促进作用。 参考文献： 1教育部国家教育事业发展第十二个五年规划. 2 最高人民法院.中华人民共和国最高人民法院公报J，1999，（4）第141页. 3 陈章干.论行政立法中的“根据”J.行政法学研究，1999（2）. 4 周旺生.立法论 M.北京：北京大学出版社，1994年版，第436页.
