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1、占用征用林地审核审批管理办法释义(国家林业局2号令，2000年11月2日国家林业局第3次局务会通过，2001年1月4日发布，自发布之日起施行)第一条 为了规范占用、征用林地审核审批，根据中华人民共和国森林法及其实施条例的规定，制定本办法。释义 本条说明了制定本办法的目的和依据。林地是森林资源的重要组成部分，是森林资源管理的核心。林地资源的保护管理直接关系到我国林业建设发展的水平，占用、征用林地管理是林地保护管理的重要内容之一。规范占用、征用的审核审批程序，是严格控制各项建设工程占用、征用林地，杜绝非法使用林地或者非法批准使用林地的重要保证。早在新森林法和实施条例施行之前，国务院办公厅于1992
2、年转发林业部等部门关于进一步加强林地保护管理工作请示的通知和1994年 关于加强森林资源保护管理的通知就明确规定，各项建设工程征占用林地要经过林业主管部门初审同意，按照规定缴纳森林植被恢复费。虽然各级林业主管部门作了大量工作，采取了很多措施，但是由于种种原因，导致征占用林地管理工作一直处于比较薄弱的状态，部门之间职责不清，程序不明确，各项建设工程乱征滥占林地现象屡禁不止。据调查统计，各项建设工程占用林地时经过林业主管部门审核的不足50%，森林植被恢复费的收取率不足18%，有大量的林地非法流失。根本原因就是过去法律、法规和有关制度不健全，没有严格的审核审批制度。因此新森林法和其实施条例实施后，我
3、局把制定本办法作为与法律配套的重要规章及时予以研究并以局长2号令颁布实施。 本办法中的大多数条款，在过去的实际工作中已经得以执行。如，1998年国务院为加强森林资源保护管理下发了关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知（国发明电19988号），通知规定冻结各项建设工程征占用林地一年。一年到期后，国务院根据需要再次下发了国务院办公厅关于继续冻结各项建设工程征占用林地的通知（国办发19999号），通知明确各项建设工程征占用林地冻结到森林法实施条例颁布实施为止。在冻结期间，国家林业局就如何审核审批建设工程确实需要征占用林地的问题，作出了许多具体的规定和要求。经过研究，对于行之有效的规定，在本办法
4、中进一步明确。另外，本办法对于实施条例中需要进一步明确、细化的条款，根据法律授权，作出了具体的规定。如对于县级以上人民政府林业主管部门对临时占用林地的审批权限以及森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的批准问题，都一一作出了明确的规定。法律依据。森林法第十八条“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森
5、林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。”以及实施条例第十六条、第十七条、第十八条的规定。第二条 本办法适用下列情况：（一）进行勘查、开采矿藏和各项建设工程（以下简称建设工程）需要占用或者征用林地的审核；（二）建设工程需要临时占用林地的审批；（三）森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的审批。释义 本条规定了本办法的适用范围。根据森林法和实施条例的
6、规定，本条具体明确了审核的范围有那些，审批的范围有那些。在此，需要重点解释的以下几个概念，便于统一认识，有利于在实际工作中应用。在占用、征用林地管理中对审核、审批、征用、占用、临时占用的概念必须十分清楚，否则就容易出现材料填写混乱，甚至越权批复，导致违法行为。森林法和条例赋予了县级以上林业主管部门在建设工程占用或者征用林地过程中有两种权利，即审核权和审批权，这是两种根本不同的权利。审核的含义和审核的范围。审核即审查、核实、核准的意思。条例第十六条规定，建设工程占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。这一规定把林业主管部门的审核同意意见作为一个必须的法定
7、先行条件。对于林业部门审核同意的，建设用地的申请也存在着被批准或不被批准的可能，但是林业主管部门审核后不同意的，有关部门不得受理，否则就是违反法定程序批地。林业主管部门行使审核权的范围是条例第十六条规定的范围“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程。”除上述提到的六大类外还有房地产开发、旅游设施、能源输送、工厂建设、公用设施、国防建设等等。一般来讲，工程按照性质 、投资规模、投资渠道等特点可分为国家建设工程；地方建设工程；乡镇村建设工程（包含乡镇企业，公共设施，公益事业和农村村民建住宅）。上述类型的征占用林地有一个共同的特点，就是要彻底改变林地的用途，将林地变为非林地。需要按照土地管
8、理法的规定办理农用地专用批准手续和征地批准手续，批准的权限，只有省级人民政府和国务院。目前国务院批准的方式，采取授权的办法，由国土资源部在文件中加“经国务院同意”的文字后下发批文。 审批的含义和审批的范围，审批即审查批准，批复的意思。按照条例规定，县级以上林业主管部门对于建设工程需要临时占用林地的和森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的（条例十八条规定的“培育、生产种子、苗木的设施；贮存种子、苗木、木材的设施；集材道、运材道；林业科研、试验、示范基地；野生动植物保护、护林、森林病虫防治、森林防火、木材检疫的设施；供水、供电、供热、供气、通讯基础设施。”）
9、具有直接批准的权利。用地单位拿到林业部门的批复后，无须再办理其他用地手续，即可动工占用林地。但是，森林经营单位在经营范围内修筑非直接为林业生产服务的工程设施占用林地的，必须按照有关规定申请办理使用林地审核同意手续后，再按照有关土地管理法规办理建设用地批准手续。征用林地是指国家因建设工程需要使用集体所有的林地，由政府按照法定的程序和有关规定，将集体所有的林地先征为国家所有，然后再改变林地用途用于建设工程。其特点是林地所有权、林地用途发生改变。按照法律规定，征地是一种政府行为，政府必须依法给予被征地单位相应的征地补偿费，如，林地补偿费、林木补偿费、安置补助费。一般来说，被征用单位只能同意，服从国家
10、大的利益。但是政府征地是有一定的范围限制的，如国家基础设施建设，公益设施建设；国防建设等涉及全民利益的事业。否则，不得随意把属于集体所有的地征为国有。据有关部门提供，当前征地工作很不规范，一是超范围征地，不属于征地范围的，也采用了征地的政策；二是，征地过程中补偿不到位，有截留补偿资金的现象；三是行政干预强行减免补偿费用。上述三种行为都属严重侵犯集体所有者合法权益的行为。占用林地是指建设工程需要使用林地，但不改变林地的所有权性质，只是改变林地用途，把林地变为建设用地。包括国家建设工程占用国有林地，乡镇村建设等占用集体林地等。占用的范围比较广泛，一般来说除了征用林地之外，都可以理解为占用，只是不同
11、性质的建设项目获得使用林地的方式不同。在土地管理法中“占地”一词是带有广泛性,是建设工程用地的一种统称，与森林法中规定的“占用林地”有很大的差别，征占用林地管理人员必须正确理解。 临时占用林地是占用林地的一种类型，是指建设工程在建设过程中确实需要在短时间内使用少量的林地，如材料堆放场、搭建工棚、修临时便道、钻探点、取土场等。临时占用林地的时间按照法律规定不得超过2年，不能永久性改变林地用途，使用完毕后用地单位对用后的林地有复垦的责任。有些情况，因工程推迟完工时间，致使临时占用林地的时间延长，用地单位必须再次办理报批手续，申请延长使用期。第三条 用地单位需要占用、征用林地或者需要临时占用林地的，
12、应当向县级人民政府林业主管部门提出占用或者征用林地申请；需要占用或者临时占用国务院确定的国家所有的重点林区（以下简称重点林区）的林地，应当向国务院林业主管部门或者其委托的单位提出占用林地申请。释义本条规定了用地单位使用林地时首先向哪一级林业主管部门提出申请的问题。条例第十六条、第十七条和第十八条规定“应当向县级以上人民政府林业主管部门提出申请”。为了充分发挥县级林业行政主管部门的作用，实行林地保护管理工作层层把关，逐级负责制，同时也为了方便用地单位提出申请，本办法规定对于征占用非重点国有林区的林地，全部向县级人民政府林业主管部门提出占用、征用林地或临时占用林地的申请，由县级林业主管部门首先负责
13、受理，并进行审查和负责现场查验。对于占用重点林区林地的，条例规定由国务院林业主管部门审核同意。这里只有一个权限，即不论面积大小，不论是永久还是临时，还是直接为林业生产服务的工程设施占用林地都要上报国务院林业主管部门审核或审批。之所以如此规定，是因为国务院已经明确国家林业局负责重点国有林区的森林资源管理工作。目前所指的国务院确定的国家所有的重点林区，是指东北、内蒙古国有林区的各国有林业局和部分保护区的经营范围。国有重点林区是我国林业建设发展的主力军，既为国家提供了大量的森林资源，又起着十分重要的生态安全保障作用，建国以来，国家投入了大量的人力、物力和财力，特别是天然林保护工程的启动，把国有林区的
14、建设放在了首位，为林区的发展和资源恢复创造了有利的条件。所以对国有林区的林地管理实行从严的措施是十分必要的。为了方便管理，本办法从实际出发增加了向国务院林业主管部门委托的单位提出申请的规定，具体委托给哪个单位，由国家林业局根据具体情况而定。被委托单位要对国家林业局负责，承担受理占用林地申请后的有关具体事宜，如材料的初步审查，占用林地现场查验，以及制定恢复森林植被的措施等。 第四条 用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写使用林地申请表，同时提供下列材料：（一）项目批准文件；（二）被占用或者被征用林地的权属证明材料；（三）有资质的设计单位作出的项目使用林地可行性报告；（四）与被占用或
15、者被征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议（临时占用林地安置补助费除外）。 森林经营单位申请在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的，应当提交前款（一）、（二）项规定的材料。释义本条规定了用地单位占用征用时应该提交的材料。本条规定用地单位提交的四项基本材料是在过去审核林地过程中，特别是在执行国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知（国发明电19988号）和国务院办公厅关于继续冻结各项建设工程征占用林地的通知（国办发19999号）的规定中，认为比较重要的材料，在此加以规定，要求用地单位提供的材料，一方面必须满足审核审批林地的需要，另一方面不能够要一些
16、无关紧要的材料，增加用地单位的负担。本条规定的材料，可以说在占用、征用林地审核审批过程中是必不可少的。另外有些项目使用林地时，可能因项目的特殊性或林地的特殊性，需要用地单位进一步提交或补充有关材料，作为用地单位应根据要求作必要的补充提供。 使用林地申请表是每一个用地单位都必须填写的，不管是永久占地，还是临时占地，或者直接为林业生产服务的占地。通过填写统一的申请表，说明占用征用林地的理由，以及被占用征用林地的现状等。项目批准文件是控制非法占地的重要材料。一项建设工程需要占用或征用林地，首要的条件是项目要合法，符合有关建设项目审批规定，不合法的建设项目，不得提供建设用地，当然林业部门也不能同意使用林地。当前，确实有一部分建设项目在立项和批准上是不符合规定的，有的是地方有关部门越权批准立项的，有的是违背国家规定批准立项的。在发展社会主义市场经济的过程
