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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告 .从202年开始，按照中央的统一部署,农村税费改革试点工作从点到面正逐步向前推进，包括乡村管理体制改革在内的各项配套改革也在不断深入。为了系统研究农村税费改革试点和乡村管理体制改革的总体情况及其面临的问题,课题组在认真学习中央有关政策、查阅大量有关文献资料、把握改革试点工作总体进展情况的基础上，先后到江苏、安徽、黑龙江、贵州等地就相关问题进行了深入调研。可以说,各项改革试点工作的进展是顺利的,成效是显著的,但暴露的矛盾和问题也是突出的，需要进一步完善方案，深化改革。 一、农村税费改革试点工作取得新进展 （一）试点范
2、围进一步扩大202X年初,中央决定在具有代表性的农业大省安徽省进行全面试点，标志着全国农村税费改革试点工作正式启动；22X年,江苏省依靠自身财力在全省自主进行了农村税费改革试点，其他省份大都选择了部分县（市)进行了局部试点；202年，中央在总结安徽、江苏等地两年来改革试点经验的基础上，将试点范围又进一步扩大到河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等1个省份,同时，经过国务院批准,浙江、上海两个发达省份也依靠自身财力进行了自费改革。至此,农村税费改革试点工作已经在全国2个省份全面展开,其余11个省份继续在部分县（市）进行局部试点。根据财
3、政部统计，20年全国进行农村税费改革试点的地区,农业人口达到.2亿,约占全国农业总人口的3/4。 （二)试点政策进一步明确和完善关于农村税费改革试点政策,202X年中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知(20X年月2日，中发202X7号）明确了以“三项取消”、“两项调整”、“一项改革”为主体内容的改革措施。在此基础上,22X年国务院发出关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知(22X年3月4日,国发2号），有关部门也出台了一些相关文件，对有关政策进行了完善和具体化。主要内容包括： 1、关于农业税计税土地面积的核定,除强调坚持按照中发02X7号文件规定、以二轮承包土地面积为依据外，明
4、确提出“对新增的耕地或因征占、自然灾害等减少的耕地,可按照实际情况进行个别调整”,但“经过核定的土地面积和常年产量要征求农民意见，得到农民认可，并张榜公布”。 、将“如何均衡农村不同从业人员的税费负担”的权限赋予省级人民政府,强调“对不承包土地的务工经商农民,是否需要和具体采取什么形式收取一定的资金用于发展村级公益事业,由省级人民政府根据当地实际情况确定”。 3、进一步调整和完善了农业特产税政策，减轻生产环节税收负担。在22X年调整农业特产税征收环节，简并、调整农业特产品应税品目，调整部分农业特产品税率的基础上，又进一步降低了部分农业特产品(如茶叶、水果、原木、原竹等)税率，并将部分农业特产品
5、(如烟叶、牲畜产品）的征收环节由生产环节改为收购环节。 4、关于解决村级三项费用缺口问题。国务院明确,“可以由乡镇财政适当补贴,也可以按照中发207号文件精神在农业税及其附加总体负担水平不超过84的前提下，通过适当降低农业税税率，相应提高农业税附加比例的办法,增加村级收入”。 5、关于取消统一规定的“两工”后农田水利等基本建设和维护所需要的资金投入问题。国务院规定,“今后凡属于长江、黄河、松花江、辽河、淮河、洞庭湖、鄱阳湖、太湖等大江大河大湖地区，进行大中型水利基础修建和维护,所需资金应在国家和省级基本建设投资计划中予以重点保证;农村小型水利建设项目，应从地方基本建设计划中安排资金。坚决取消基
6、本建设投资中要求农民出资出劳进行配套的做法”。 6、进一步改革农村义务教育管理体制。由过去的乡镇政府和当地农民集资办学,改为由县级政府举办和管理农村义务教育，教育经费纳入县级财政，并建立和完善农村义务教育经费保障机制,加强县级政府对教师管理和教师工资发放的统筹职能，将农村中小学教师工资的管理上收到县，由县级财政按国家规定标准及时足额发放。各省级政府要参照改革前农村中小学实际公用经费，核定本地区标准和定额，扣除学校适当收取的学杂费,其余部分由县级地方政府在预算中予以安排。中央和省级政府要加大对农村义务教育的支持力度。 7、按照“财力向下倾斜，缺口上移”的要求,调整县乡财政体制，对乡镇因改革出现的
7、收支缺口,由县财政予以弥补;中央转移支付资金要全部兑现到乡，省和有条件的市县也要加大对改革的支持力度。 (三)试点内容进一步拓展近两年，各试点省份的农村税费改革试点工作大都是按照中发227号文件精神和国务院有关规定及其政策措施进行的,但与0X年安徽省试点方案相比,一些省份的试点内容又有进一步拓展，浙江省的试点方案和内容与中央的统一规定相比有较大改变。主要包括: 、安徽省。202-202年,安徽省在原有方案基础上，一农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告.是坚决制止向农民乱收费:详细规定了农村中小学的收费项目和收费标准，并在国家级贫困县对农村初中和小学实行“一费制”；二是对农民建房、结婚
8、登记和计划生育等,除按规定向农民收取证件工本费和其他合法费用以外,行政事业性收费一律取消,并不得代收任何费用，不得强行服务收取费用；三是将毛茶、水果、干果的农业特产税税率由02年的10下调到8，并选择萧县、砀山两县进行将水果等生产环节的农业特产税全部改征农业税的试点；四是取消基本水费，一律实行计量收费,不用水不交费,并详细规定计量水费的收取标准;五是选择天长、五河两县进行给农民直接补贴试点，即在放开粮食收购价格、放开粮食购销市场的基础上,取消在流通环节对新收购粮食的补贴，不再按保护价收购农民余粮,将国家实行按保护敞开收购农民余粮政策间接给农民的补贴转为直接补贴。 2、山东省。一是农村税费改革后
9、，新的农业税税率按照最高不超过6,农业税附加不超过正税4的比例执行;二是改革后的农业税由乡镇财政部门负责征收,并不再征收实物,一律征收代金，具体可委托粮食部门在收购粮食、结算粮款时代扣代交;三是关于农业特产税,对在大田中生产西瓜、甜瓜、甜叶菊3种农产品改征农业税,不再征收农业特产税,对原在生产、收购两个环节征收特产税的应税产品，属于一个纳税人的,合并在一个环节生手,税率要略低于原两个环节适用税率之和，属于两个纳税人的，暂维持生产和收购两个征收环节不变，农业特产税附加的比例暂定为正税的12;四是取消一切不利于控制和减轻农民负担的干部考核制度，各级党委和政府不得对乡镇，乡镇不得对村级组织下达不利于
10、减轻农民负担的指令性政绩考核指标，不得出台与财政支出挂钩或规定支出比例的政策和措施。 3、黑龙江省。对在农业税计税土地上种植（养殖)农业特产品的,只征收农业税,不征收农业特产税,对在非农业税计税土地上生产农业特产品的继续只征收农业特产税，不征收农业特产税附加。 4、浙江省。从22X年开始，浙江省执行以“减调改稳、合理负担、转移支付、配套进行”为主要内容、与中央制定的改革方案不完全一致的农村税费改革,一是实行“三个取消”:取消乡统筹、屠宰税和统一规定的农村劳动积累工和义务工;二是调整农业特产税政策,在计税土地上农、特两税合并只征收农业税,不征收特产税;三是改革和规范村提留，按村民认可的办法向全体
11、村民合理收取一定的村公益事业资金,收取标准不超过现行村提留负担的数额;四是稳定农业税，继续按现有的负担水平和征收管理办法执行；五是按照中央对地方财政转移支付办法的有关规定,省级自筹资金，加大对县市的财政转移支付力度,优先保证欠发达县市的资金缺口补助,各县市要对财政困难的乡镇实行转移支付。 （四)中央财政转移支付力度进一步加强农村税费改革试点刚开始时，中央在中发02X7号文件之所以没有强调要给试点省进行中央财政转移支付，主要是立足于两点：一是确定7的农业税税率和占农业税0的农业税附加比例较高，已经考虑到因“三项取消”给地方财政收入带来的影响；二是中央希望试点地区能够立足自身,自我消化。但202年
12、安徽的试点工作暴露出因地方财政缺口影响农村基层组织正常运转和农村义务教育投入等严重问题，引起中央的高度重视。20X年底,“国务院已经决定，中央财政每年拿出200亿元用于对地方转移支付，解决农村税费改革后出现的基层经费的正常开支缺口”。按照转移支付办法，202X年底,中央财政核定安徽省补助11亿元;0X年,针对安徽方案实施后新出现的减收因素，将对该省的补助增加到7亿元（包括农村教师工资补助)，并对其他省份16个试点县（市）转移支付补助16亿元,还对全国21个省发放农村教师工资补助50亿元（包括安徽省）；20X年,国务院新增16个省份扩大改革试点后，中央财政新增安排16亿元用于补助16个省份改革，
13、使202X年中央财政安排的转移支付总额增加到了245亿元(包括50亿元的农村教师工资专项补助）。 二、乡村管理体制改革伴随农村税费改革试点工作，各地普遍进行了以乡村管理体制改革为核心的配套改革，涉及的内容主要包括乡村撤并与机构改革、基层财政管理体制改革、农村公共品供给体制改革、乡村教育体制改革等。 （一）乡村撤并与机构改革和干部精简1、乡村撤并。在配套改革中,乡村撤并是力度最大的改革措施。其中有的地方是与农村税费改革试点工作同时进行的,有的地方是为了给农村税费改革试点创造更好的条件先期进行的。从全国看,到X年底,乡镇数量比1999年底减少了4580个,减少10.4，行政村数量比999年底减少2
14、87个，减少3.2;从202年进行农村税费改革试点工作的2个省、自治区、直辖市看，到02X年底,乡镇数量比1999年底减少了3个,减少0.32，行政村数量比1999年底减少27701个,减少.67。从乡镇撤并工作力度较大的黑龙江、江苏、浙江、山东、湖北五省看，到202X年底，乡镇数量比1999年底减少了55个，减少2.3，分别减少21.2、33、0.、36.5和28.5；从行政村撤并工作力度较大的黑龙江、江苏、浙江、湖北四省看，到20X年底,行政村数量比99年底减少2217个，减少18，分别减少3.6、40.5、5和2.75。江苏省乡村撤并工作力度较大，到20X年底，乡镇总数由1999年底的1
15、92个减到1个，减少635个，撤并率为33,行政村总数由19年底的93个减到202X2个,减少14121个，撤并率为4.5。从对江苏省3个县市的调查情况看,其乡村组撤并力度更大。溧阳市3个乡镇合并为8个镇，减少了；55个行政村调整为29个村和7个居委会,合并率为8，村均行政区划面积由调整前的2.43平方公里增加到46平方公里,平均人口由1081人增加为20人。宝应县30个乡镇、7个行政村、5108个村民小组调整为16个乡镇、25个行政村和209个村民小组,分别减少7、41、43。沭阳县713个村委会（居委会）、6237个村民小组调整为472个村（居)委会、396个村民小组，分别减少了33.8、407。安徽省五河县的村组撤并率分别为和44,村干部减少65。贵州省湄潭县行政村和村干部数量都减少/3以上(见表)。表1江苏三县市、安徽五河县和贵州湄潭县乡村组撤并情况表乡镇行政村(居委会）村民小组村、组干部改革前改革后减少改革前改革后减少改革前改革后减少改革前改革后精简减少溧阳市361805628-宝应县31742754508290430736034719沭阳县-7173463366418432975658五河县
