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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。重塑经营性建设用地供应机制 导言 我国现行的建设用地供应制度,主要是根据土地管理法第四十三条的规定确立的。该条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地,都必须依法申请使用国有土地。这就使得无论是公益性建设用地还是经营性建设用地,都可以通过征地的方式取得。党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定对我国征地制度改革提出了明确的方向和要求,其中之一是，“严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制”。本着促进公共利益的目的,国务院制定的国有土地上房屋征收与补偿条例第八条规定，对国防和外交的需要，以及政府为促进国民经济
2、和社会发展等公共利益的需要组织实施的各项建设项目，确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定。由此来看，土地管理法第四十三条的规定确立的建设用地供应机制，显然丧失了合法性,不仅与宪法相违背，而且与物权法也不一致。如果土地管理法经修改后明确,只有出于公共利益的需要才可以依法征收集体土地,那么经营性建设用地就失去了供应的渠道。因此,在确立公益性建设用地可以通过征地方式取得的同时，法律法规需要重塑经营性建设用地的供应机制。 重塑经营性建设用地的供应机制的指导思想如下。一是在坚持基本制度框架下的完善和成熟,二是在总结实践经验基础上的规范和提升,三是在适应新形势新要求中的探索和创新。 在实施推进
3、中需要实现三个目标。一是坚持市场化改革方向,市场配臵资源是土地配臵的基本取向；二是改进政府管控方式,通过构建城乡统一的土地市场,规范引导农民自主参与工业化、城市化进程,通过税收（如土地交易税等）调节市场与农民收入，以实现地方政府财政收入的增加;三是促进经济转型升级、社会和谐稳定和生态环境改善。 一、建立城乡一体化土地市场城乡一体化土地市场,是指城市与乡村的国有建设用地与集体建设用地,以同地同价和同样的交易方式进行交易的机制，也即国有建设用地与集体建设用地均可作为经营性建设用地，统一由土地市场向社会供应。城乡一体化土地市场的实物形态便是土地交易市场。 当前，集体建设用地已经不规范地大量进入了市场
4、,尽管存在许多问题，但对经济发展也发挥着重大作用,再以法律来限制无助于解决问题,只有顺应经济发展的要求,允许集体建设用地进入市场,才是市场经济体制的必然选择。集体建设用地进入市场，使我国建设用地的供应规模有了进一步扩大,土地供应量的增加,不仅有利于缓解社会经济发展对土地使用的紧张局面,还有利于遏制土地价格不断上涨的趋势。 集体建设用地因土地所有权的特殊性,其作为经营性项目上市是有条件的。从集体建设用地方面说,一是要符合土地利用总体规划和城镇建设规划;二是要合法取得,拥有明晰的产权。至于市场方面的条件，一是我国土地产权制度的全面建立，二是土地市场的健全和完善。政府方面则需使土地利用总体规划和城镇
5、建设规划能真正发挥作用。鉴于当前我国土地利用总体规划和城镇建设规划还不能完全有效地实施，对集体建设用地的用途应当有所限制。一般说来,工业厂房、商铺、服务业、旅游设施可以使用集体建设用地,城镇建成区和城市规划区内的集体建设用地，可以有限度地用作房地产开发建设项目。 集体建设用地面广量大，对集体建设用地入市可以不同区域采取不同政策，即对城镇建成区内的集体建设用地,可实行一定年限的集体所有(如依建筑物寿命确定为0年）,超过这一时期的则由国家购买；建成区之外,在土地利用总体规划和城市规划所限定的城市规划区内,集体建设用地不追求实现国有化,在国家和集体自愿的前提下，国家可以通过市场购买的方式取得土地所有
6、权；在城市规划区外,不实行土地国有化。以上思路基于以下理由:一是土地管理法明确规定城市市区土地属于国家所有，在建成区内土地国有化符合法律规定；二是集体作为土地所有者,在非征收范围内，有权保留集体所有权；三是从公平角度考虑，进入市场的集体建设用地所有者与没有进入市场或者进不了市场的集体建设用地所有者之间应尽量做到公平。这需要我国在建立了以不动产税为核心的财产税制度后,允许城镇规划区内集体建设用地长期存在,因为科学的财产税制度可以解决财产初始取得及前期政策所带来的不公平。 二、农民应当成为集体建设用地交易主体 202X年底召开的农村工作会议强调,土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等,是法
7、律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障,也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。我国经济发展水平近年来有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本，有必要也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。因此，赋予农民完全的土地财产权,让农民成为集体建设用地交易的主体，将是社会主义市场经济的客观要求和发展方向，也是土地交易管理体制改革发展的必然趋势。 当前，政府是土地交易市场的主体，这是工业化、城市化发展过程中的必经阶段,但从未来趋势看，政府最终将退出直接经营土地的活动，这是社会主义市场经济体制发展的必然选择。目前,农民成为集体建设用地交易
8、主体已经具备了客观条件。三年前,国土资源部要求全面开展农村集体土地所有权确权登记发证工作，至今全国农村集体土地所有权确权登记颁证率已达90%以上。确权登记是法律依据，证书是法律凭证，是农民成为建设用地交易主体的“身份证”。 农民可以用集体建设用地所有权人的身份,委托乡镇集体经济组织统一实施入市交易,以避免交易的无序和混乱。集体建设用地入市交易之前，应当首先征求当地土地管理部门的意见,即其是否符合土地利用总体规划和城镇建设规划。符合上市条件的,必须以农民自愿为前提,即由集体建设用地所有权名下的全体农民集体讨论决定是否上市交易，以什么方式(出让、出租、作价入股、投资合作等）上市交易。上海等地在实施
9、国有土地上房屋征收过程中采取的“阳光征收”的做法可以借鉴,即由集体建设用地所有权的代表向全体农民征询意见，8以上农民同意以某种方式上市的，再征询集体建设用地价格和地上建筑物补偿方案,8以上农民同意方案的,由集体建设用地所有权的代表（委托乡镇集体经济组织）持征询意见结果和土地所有权证书等相关材料,向土地交易市场提出交易申请。 集体建设用地上市的收益主要归所有权名下的全体农民所有,应当改变前一段时期集体建设用地流转中收益大部分归乡镇以上政府的做法，政府只能采取税收的办法参与利益分配。集体建设用地所有权名下的全体农民可以用入股的方式参与利益分配。 三、经营性建设用地供应机制概述 应重塑经营性建设用地
10、的供应机制，即创设集体建设用地的交易机制,并将此纳入土地交易市场，实现国有建设用地和集体建设用地的有偿使用和同等使用。 涉及出让、租赁，经济开发区成片开发的土地使用权分割转让,出让土地使用权随房屋建设工程转让，以划拨方式取得土地使用权的房地产转让（不包括居住房屋）的国有建设用地和所有的集体建设用地，凡有愿意上市交易的，土地使用权人（集体土地所有权人)向土地交易市场提出申请,由土地交易市场转呈土地管理部门审核。 经审核，符合上市条件并认为应该由土地储备机构储备的，双方协商收购价格，并签订收购协议，支付款项后,将土地使用权转移至土地储备机构。土地储备机构实施土地“五通一平”或“七通一平”，在土地、
11、规划等相关部门确定土地用途和各项建筑参数后，在土地有形市场以“招拍挂”(公开交易）的方式出让、出租。交易结果应当在土地交易市场公示。土地供应可选择年租形式收取土地价款,不仅能降低一次性缴纳土地出让金给投资和房价带来的压力,也能使地方财政资金来源长期化,并可以根据市场情况对租金实行有限浮动，真正体现土地价值。 经审核,符合上市条件但不予储备的，在土地、规划等相关部门确定土地用途和各项建筑参数后，由土地使用权人在土地有形市场以“招拍挂”(公开交易）的方式出让、出租。有意向的用地者经竞价取得用地资格。当用地意向人只有一个时,由土地使用权人(集体土地所有权人)与用地意向人协商价格，签订转让协议。交易结
12、果应当在土地交易市场公示。用地者支付款项后，土地使用权转移至用地者,实施土地开发和建设。 构建经营性建设用地机制，要特别强调政府土地管理部门和建设用地使用者遵循节约集约用地的原则。所谓节约集约用地，其实质包含三层含义：一是节约用地,即各项建设都要节约用地，想法设法不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度;三是通过整合、臵换和储备,合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局,挖掘用地潜力,提高土地配臵和利用效率。节约集约用地不仅关系我国土地的综合利用,也事关我国能否在13亿人口规模和有限土地资源的现实条件下，实现新型城镇化建设要求，并通
13、过新型城镇化逐步实现全面建成小康社会的宏伟目标。 四、关于工业用地供应的改革建议 从20年到年,我国城镇建设用地年平均增长11万亩，但开发强度普遍偏低,工业用地容积率一般只有030.,而发达国家和地区一般在1以上,我国的土地使用效率不及发达国家的一半。工业用地在土地供应的总量中,按年度平均约占0左右，由于工业用地的价格比较低（相当于商业、服务业用地的11%，房地产用地的14),一些地方在财政的压力下,不断推出低价土地，甚至以零地价吸引企业，导致工业用地增长的数量大，投资企业不注重提高生产技术,大量生产低附加值、低技术含量的产品来获取利润,从而无法实现产业结构的更新和升级。因此，工业用地的供应必
14、须通过改革转化机制,以促进节约集约利用。 设想之一:提高工业用地价格,以接近或略低于住房用地价格出让或租赁工业用地，以价格杠杆遏制用地的冲动。设想之二：以投资强度和投资效益的约定强制土地节约集约利用，即公示工业用地行业投资强度和投资效益等指标,并在土地使用权合同中作出约定,用地者在开发经营三年后达不到指标规定的，从第四年起支付违约金(实际经营效益与约定效益之间的差额)，并由土地管理部门在土地有形市场公示转让,转让价款支付给原用地者。 设想之三:变出让工业用地为出租标准厂房。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在有关论坛上指出：上海松江区原有工业企业共12.万家,总共用了1.万亩的土地，平均每家企业占地9亩。他们通过转换机制，不是转让土地使用权,而是主要以出租标准厂房或者特定的设计厂房的形成，建了一个新的经济园区，入园的企业平均每家占地不到亩。由于注重了科技进步，引进一些高新科技企业，效率大不一样。去年这个园区中,工业企业平均每平方公里的产出达到16亿元,比整个上海市级开发园区的平均产出0亿元高一倍。而这个园区所有的企业所交纳的税收平均每亩地为60万元,松江其他11万多亩地的126万家企业平均每亩地只交税10万元。 第 2 页 共 2 页
