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1、事业单位法人治理结构浅析事业单位是我国特有的机构类别，事业单位涉及了我国 大部分行业和领域，在国家经济建设和社会各项事业发展中 发挥着十分重要的作用。近年来，随着我国行政体制改革和 经济体制改革的深化，改革事业单位管理体制、运行机制的 呼声愈来愈高，通过建立和完善事业单位法人制度，依靠法 治力量和手段推进事业单位改革已成为基本方向和普遍共 识。一、事业单位法人治理结构的涵义我国民法通则规定：“法人是具有民事权利和承担 民事义务的组织”。从一般意义上说，法人应当具有以下特 征：第一、依法成立。法人设立目的和宗旨符合法律规定， 设立程序符合法律规定。第二、有必要的独立财产，这是法 人开展物质活动的
2、基础，也是承担民事责任的保障。第三、 有自己的名称、组织机构和场所。第四，能够独立承担民事 责任。民法通则将法人分为企业法人、机关法人、事业 单位法人和社团法人。我国从事业单位登记管理暂行条例出台之后，在全 国全面推行事业单位法人登记管理制度，逐步推进事业单位 法人制度的建设。事业单位不是天生就是法人，事业单位法 人是在事业单位基础上演化而来的。民法通则规定：具 备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登 记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登 记的，经核准登记，取得法人资格。民法通则使事业单 位与法人有机结合，创设了事业单位法人这一概念，第一次 明确了事业单位法人的民
3、事主体地位。所谓事业单位法人治理结构，是指在治理主体多元化前 提下，关于事业单位法人决策权、管理执行权和监督权关系 的制度安排，要求各项权利之间要有清晰的界限，决策、执 行、监督相互分离，并且三者之间互相制衡形成有效的决策、 激励机制。事业单位法人治理结构受政治、经济、文化传统和事业单位 自身特性等多方面因素影响，是法人治理结构一般原理与事 业单位特殊性的统一，应兼顾规范性与差异性，既要符合关 于法人治理结构的一般要求，也要符合事业单位自身发展规 律的要求。二、我国目前事业单位治理结构存在的问题由于我国事业单位法人制度建立起步较晚，关于事业单 位法人制度方面的体系不完善，事业单位法人在治理方面
4、存 在着决策机能不健全等问题，严重影响和制约了事业单位的 发展，主要表现在以下几方面：（一）立法滞后事业单位法人制度建立时间较短，关于事业单位法人制 度方面的法律法规不完善。一是体系不完善。二是立法内容 简略。三是立法层次较低。从事业单位登记管理暂行条例 确立建立事业单位法人制度以来，事业单位法人理论研究还 不深入，人们对建立事业单位法人制度的认识还不到位，没 有形成良好社会氛围。（二）事业单位法人权力没有落实到位尽管全国实行了统一的事业单位法人登记制度，但这种 登记是建立在审批制度基础上的一种补充登记，无法从实质 上对事业单位法人主体进行审查。事业单位在人、财、物等 方面没有真正的决策权，没
5、有建立法人治理结构的条件和积 极性。建立法人治理结构的先决条件是法人，没有独立资格 的法人不是真正意义上的法人，很难建立独立的法人治理结 构。反过来，因为没有完善的法人治理结构，缺乏落实行使 法人权力能力，不利于各项权利落实，二者互相影响，形成 恶性循环。（三）事业单位法人规模偏小，内在动力不足任何法人都是由人和财产组成的，这两个因素是法人的 必备条件。但从事业单位法人个体来看事业单位数量过多， 力量分散、形式单一。一是事业单位从业人员少，二是事业 单位资产规模小。一些事业单位没有独立帐户和经费来源， 与主管部门在同一场所办公。在规模偏小的情况下，设专门 治理机构与人员，与治理结构效益而言单位
6、成本支出过大，维护费用太高，治理结构往往被放弃。（四）事业单位缺乏有效的绩效考核制度对于企业而言，其效益的好坏可以通过利润来反映，但 事业单位所从事的社会服务是非物质和无形的，很难用客观 标准来衡量绩效。而现行的事业单位绩效考核制度基本上形 同虚设，只要单位存在，财政就拨钱，从不过问绩效如何， 导致许多事业单位缺乏进取心和创新精神，习惯于按部就班 的守摊子。对于单位内部而言，沿用行政化的首长负责制， 员工责任心不强，工作积极性不高。三、事业单位法人治理结构的目标模式和实现途径事业单位法人治理结构应充分体现法人的本质要求，并 反映事业单位法人的特点，中国共产党是我国的执政党，在 事业单位法人治理
7、结构中，要明确体现党组织的地位和作 用，凡符合条件的事业单位应按规定设置党组织。事业单位 法人治理结构是内部问题，但反映了法人与所处环境的外部 关系，建立有效的法人治理结构脱离不了外部环境的优化， 需要内外兼治，多管齐下。针对事业单位法人目前现状，重 点要从以下几个方面入手。（1）要推进政事分开、管办分离，不断增强事业单位 的自主性和公共性。落实“政事分开、管办分离”，将部分事业单位由半独 立的行政实体改为独立的行政实体，使事业单位能够真正对 自己的行为负责，行政首长能够拥有应该具有的管理权限。 事业单位能成为真正独立运作的法人，拥有在人事、财务和 活动方面的自主性。（2）改变政府管理方式，建
8、立和完善事业单位的社会 监督机制和绩效考核体系。一是建立事业单位内部管理层向行业主管部门问责交 代、行业主管部门向社会问责交代的问责体系。二是建立审 计制度和绩效考核制度。审计机关依法对事业单位实施审计 监督（法定代表人任期届满或离任审计）；事业单位登记管 理机关依法分行业对事业单位进行绩效考核，考核标准会同 行业主管部门制定。三是建立年度报告制度。事业单位要对 年度运行情况进行全面系统的总结，编制年度报告，包括重 要活动、计划与目标完成情况、主要财务状况等，向事业单 位登记管理机关报送。四是建立信息公开制度。年度报告提 交给事业单位登记管理机关后，事业单位应在每年相对固定 的时段向公众公开，
9、接受政府机关及社会的评议。事业单位 在日常运行中，也应随时通过媒体、网站、宣传册等多种形 式向社会公开其服务内容、服务标准、政策依据、运作状况、 发展规划等内容及变化调整情况。（3）要加强对事业单位法人治理结构的监管。健全的监管体制和强有力的监管手段使事业单位更加 关注和重视法人治理结构的建设，从制度上保障服务质量， 防范业务风险。鉴于目前事业单位监管职能比较分散，应由 各级事业单位登记管理机关统一行使普遍意义上的监管职 责；与此同时，应充分发挥各行业主管部门的行业监管职责， 发挥社会各界的社会监督功能（信息公开）；鼓励建立同业 协会等中介组织，实现同行互律；倡导事业单位实行自律， 形成完整的监管体系和网络。法人治理结构是一项世界性的难题，建立事业单位法人 治理结构是一个全新的问题，没有统一的固定模式。事业单 位法人治理结构应体现法人本质要求，实现决策、执行、监 督相对分离，并相互制约。在建立法人结构时，应充分考虑 事业单位特点，按行业、规模具体设计，以符合事业单位自 身发展规律。建立事业单位法人治理结构要首先从立法上入 手，明晰主体内涵，推动产权改革，壮大规模，从内外两方 面为建立事业法人治理结构创造条件。
