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1、中国人民公安大学本科毕业论文（设计）社会转型背景下的公安管理改革新思路 基于民主廉洁效率维度摘 要：目前，我国处于社会转型的背景下，公安管理工作也面临着改革的压力。本文通过对社会转型背景下公安管理中存在的问题，从管理学基本框架进行了分析，并从民主和效益两个角度，探讨了公安管理的改革思路，从只注重效率向注重效率、民主和廉洁改革，并提出了相应的改革路径。本文认为要想实现公安管理工作的高效率、廉洁和民主，需要做到以下几点。第一，实现民主的路径有两个，一个是合理分权，二是注重服务民众。第二，实现高效的途径有三个，一个是合理化组织机构设置，一个是合理化资源配置，一个是引入电子警务。第三，实现廉洁的路径有
2、两个，一个是改革现有激励制度，一个是警务公开。关键词：社会转型；公安管理；改革；目 录1 引言12我国公安管理改革的难点及问题12.1绩效考核制度问题分析12.2激励制度问题分析22.3 资源配置制度32.4 组织结构设置不合理33我国公安管理改革的目标及原则43.1民主、廉洁和效率的关系43.2我国公安管理遵从的原则53.3 社会转型下的公安管理改革目标53.3.1民主、廉洁的公安队伍53.3.2 高效的公安队伍64改革路径64.1 民主的路径64.1.1 合理分权64.1.2 以服务推进民主进程64.2 高效的路径74.2.1 合理化组织结构74.2.2 合理资源配置74.2.3 引入电子
3、警务74.3 廉洁的路径84.3.1 改革激励制度84.3.2 警务公开85结论8参考文献9I 中国人民公安大学本科毕业论文（设计）1 引言目前，我国社会处于经济体制由计划经济向市场经济转型的新时期，城市化的加速和社会各方面的改革会导致利益关系的深刻调整，社会结构随着经济关系的革新也会有所变动，人们的思想观念也会随经济的不断开放由传统转向开放。这种背景下，公安机关的工作也开始随经济社会的转型而转向为经济保驾护航，然而由于传统公安队伍的重战果意识，往往存在着重打击、请保护；重实体、轻程序；重管理、轻群众的思想。随着经济的发展、社会的变革，我国公民的民主意识开始增强，对于公安管理中出现的一些不尊重
4、民权的地方反映强烈，公安机关在管理过程中也应当重新考虑其管理理念，改善管理组织方式和绩效，以形成适应我国经济社会发展的公安管理队伍。本文基于社会转型的背景下，对公安管理工作进行分析，将公安机关看作一个具有特殊目标的组织，从组织管理理论角度，对公安管理改革提出适应经济社会发展的新思路。2我国公安管理改革的难点及问题对于我国公安系统来说，主要存在如下几个问题，分别是绩效考核制度不完善、激励制度滞后、资源配置不合理和组织结构不健全，这些问题严重影响了我国公安系统的长期发展，是我国公安管理改革中急需要解决的问题。这四个问题同时可以细分为多个方面，如何有效妥善解决这些问题，是我国公安管理改革中必须要解决
5、的问题。2.1绩效考核制度问题分析对于任何一种组织，其存在都要具备一定的组织目标，在市场经济条件下，有些组织是为了输出有形和有价商品，其组织绩效是一目了然的，衡量也是较为简单的。而公安组织输出的主要产品为无形无价的服务，加之其组织目标的特殊性，服务的质量、效果较难以评价。根据目前公安管理中常用的绩效考核方式，存在着绩效考核制度建设的指导思想落后、理论研究滞后和制度安排不合理、技术手段落后等问题，使当前公安管理中的绩效考核制度无法发挥其规范公安工作人员工作行为的目的，反而不利于公安人员的职责履行。一是我国公安机关工作重打击轻预防的思想，导致绩效考核多用打击犯罪的成果来作为衡量，这导致公安机关的工
6、作重点发生偏离，一味追求逮捕率、破案率等数据，忽略社区警务等服务职能，这不符合社会转型下公安机关以提供规范有序的市场环境、创造稳定治安环境的组织目标。二是绩效评估指标体系的研究滞后，目前我国公安机关绩效评估指标多事借鉴政府绩效评价指标体系中的内容，缺乏整体性和系统性，且目前学术界对公安管理的理论研究较为滞后，甚少从心理学、管理学、统计学和社会学、犯罪学等多学科综合地去考虑绩效评价指标。三是当前我国公安机关尚未成立专门的绩效评估实施机构，按具体实施步骤、程序等进行操作，因而存在绩效评估盲目随意不符合实践规律的现象。公共管理应该从过程着眼，侧重于行政程序的合理设计，才能够保证绩效评价体系的科学性和
7、可操作性。2.2激励制度问题分析对于公安这一特殊组织而言，激励对于管理绩效具有直接的影响。然而，在公安领域，激励手段尤其是物质激励手段并不能够总依据组织绩效的最大化来进行分配，因为公安机关作为国家机关，其对员工的激励需要进行全局的调配，各项经费支出受到严格控制，民警的工资不可能被大幅提高。因此，公安机关的付出与收入不成正比，无法提升民警的工作积极性。公安工作往往危险度高、时间长、任务重，而目前民警工资却较低，对民警的工作积极性提升效果不大。在当前我国面临着社会转型的背景下，各行各业的利润率有所提升、工资增长、通货膨胀的情况下，公安人员作为有限理性的经济人，受到主流价值观变化的影响，以及外来价值
8、观的冲击，容易对其工作态度产生负面影响。在这种激励制度不完善的背景下，公安机关对职责的履行也就出现了以下两种极端情况：要么个别部门与民警为履行打击犯罪、维护社会治安的天职，为求得自身的发展，不得不“找米下锅”，拉赞助搞收费甚至提成罚没款；要么就是“巧妇难为无米之炊”，开发区公安机关派出所、刑侦、经侦等实战单位由于没有车辆等基本条件，只得“量力而行”，执法不完整，查处不得力。2.3 资源配置制度评判管理工作绩效的根本在于看一个组织是否能够实现资源的优化配置。随着我国从计划经济转向市场经济，各领域的资源配置效率有了较大的提升。对于公安机关而言，公安组织的资源包括人力资源、物力资源、信息资源等资源，
9、而在实际的公安机关资源配置过程中，存在着配置效率低下的问题，这主要是公安组织的资源配置无法与市场发展相一致所造成的。一是警力配备缺乏效率。公安机关目前存在着大机关小基层的机构资源配置情况，导致地方分局总体警力紧张，而机关警力却有闲置，尤其是一些年龄较大的市局机关下派的中层干部搞形式主义现象严重，很少深入基层做实施，而大量的青年民警又不能被安排到合适的管理位置上进行锻炼，积极性得不到发挥。因此，整体上公安机关对警力是否足够，性别、年龄搭配是否合理，何处不足何处富裕等问题缺乏清醒的认识和及时的反应，多数是凭感觉、凭经验进行配置。二是人力资源素质低下。目前我国公干机关执法队伍的整体素质水平还有待提高
10、，主要表现在执法队伍的高素质人才总比例较少，且高素质人才往往被压在基层，不能够发挥其应有的作用。三是公安经费在各部门之间配置不合理，影响工作效率。公安经费保障问题集中表现为办公办案经费和装备经费短缺、医疗保障滞后等。由于现行公安经费保障体制是在计划经济条件下形成的分级管理、分灶吃饭的体制，经费保障受地方经济发展水平影响明显，在一些经济不发达地区容易引发“三乱”、以罚代刑、以罚代处等现象。2.4 组织结构设置不合理公安机关管理过程中的组织制度问题的产生，其根源在于组织结构设置不合理产生的负面影响。我国公安机关的组织结构设置还未能摆脱计划经济下的计划痕迹。一是“统一领导、分级管理、条块结合、以块为
11、主”的公安管理体制是适用于计划经济时期的社会治安管理的管理制度，尽管在建国初期对社会稳定具有积极的作用，但是市场经济体制下并不适用。尤其是统一指挥领导的管理理念不利于资源的优化配置和组织绩效的提升，反而削弱了战斗力；公安机关滥用职权导致警民关系计划；公安人力资源配置缺乏自主权导致公安队伍整体素质提升瓶颈；个别地方党政领导出于本地区、本部门利益得失的考虑干扰公安执法工作，致使办人情案、关系案现象时有发生。二是内部机构设置不科学。主要表现在机构设置中，行政机构过分臃肿，职能机构的分工太细，工作模式僵化，导致公安民警往往只专注于本专业知识，而缺乏综合素质人才。加上公安机构设置划分的不科学，出现了很多
12、其他行政单位都存在的多头管理或管理空白，部门之间互相推诿扯皮，影响工作绩效。三是部门选拔制度不科学，影响民警的工作积极性。根据王基峰（2009）的数据，目前全国警察近190万人，约占公务员总数的四分之一，其中县市一级公务员比例约为50%王基峰.公安管理体质改革的若干探讨J.公安研究,2009（1）：83-87.，但是由于目前公安机关奉行的层级员工安排是以单位确定领导职数、以领导职数确定非领导职数的办法，最终导致同一级别的警察部门的领导与非领导职数比例大大反而低于其他政府部门，于是形成了基层民警职级待遇低，压职压级问题，呈现出倒金字塔形状的选拔结构。3我国公安管理改革的目标及原则要想有效破解公安
13、机关改革难题，就必须明确我国公安管理改革的目标和原则。长期以来我国公安管理存在不民主、不廉洁和效率低等多个方面的问题，首先我国公安管理改革要理清民主、廉洁和效率三者之间的关系，树立正确的原则，把民主、廉洁和效率作为改革目标，有效推进我国改革进程。3.1民主、廉洁和效率的关系要讨论如何对公安机关进行改革，应当首先根据当前公安机关中存在的问题，制定改革的基本方向和目标。由于公安管理从理论上源于公共行政学，是以管理学为基础的，因此，本文在讨论如何对公安管理进行改革的时候，应用行政管理理论，将公安管理的内容进行细化并给出公安管理改革的基本目标。公安管理可以看作为是根据法律法规的规定进行执法的过程，其主
14、要包括行政执法和刑事执法两种法治活动和自由裁量的人治活动薛道晗.新时期公安管理改革路径研究D.武汉大学硕士学位论文,2007:17.。而法治和人治集中体现在公安机关从政府获得的警察权的履行上惠生武.警察法论纲M.中国政法大学出版社,2000.89页。警察权的大小直接决定公安组织的民主、效率和廉洁程度。警察权越大，公安机关对社会管理的范围越宽泛，且越深入，也更倾向于执法手段的强硬以及执法效率的提升。与此同时，警察权的过大也会导致公安机关内部的权力交易增加，廉洁的程度一定上会有所减弱，民主也会遭受一定程度的牺牲。反之则相反。3.2我国公安管理遵从的原则我国公安管理存在诸多问题，比如说民主和廉洁机制
15、不到位，要想有效化解这些难题，就需要进行管理改革。我国公安管理改革要遵从如下原则，其一，要遵循法制原则，我国公安管理改革必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，以法律为准绳来做好我国公安管理改革工作。其二，要遵循权力均衡原则。权力过大可能会造成权力寻租现象出现，权力过小不利于执法。因此我国公安管理必须要谨慎对待这两个方面的原则。3.3 社会转型下的公安管理改革目标根据我国公安机关的组织目标现状，长期以来是将效率放在首位，施行高度集权的警察管理体制，由公安部做出决策下达到地方进行实施，总体沿袭了法国、日本等国家的警察权分配模式宋万年.外国警察百科全书M.中国人民公安大学出版社,2000:405，警察权较大，办案效率高但是民主和廉洁则有所放松陈兴良.限权与分权:刑事法治视野中的警察权J.法律科学,2002年(1)。3.3.1民主、廉洁的公安队伍在社会转型下，计划经济转向市场经济，则行政管理体制也应当随着做出转变。市场经济下，公民对民主的要求比在计划经济体制下更为迫切，民主的意识也更为强烈。因此，在民主意识全面觉醒的情况下，公民对所有的公共决策和公共行为都更加关注，因此，民主和廉洁在当今形势下必须成为公安管理过程中应当注重的目标之一。3.3.2 高效的公安队伍根据我国市场经济发展的
