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1、循环经济理念下我国水污染防治的法律思考 兼论水污染防治法的修订 陈勇 水污染、浪费水是造成水短缺的重要原因,而且二者有着密切关系。因为排污就是用水，用水就有排污。因此,解决水污染和水短缺危机也应从联系的观点出发,必须双管齐下,绝不能单打独斗。而解决的共同途径就是走循环经济之路。目前，随着我国社会工业化、城市化的发展,以水质污染加剧、水量日益减少、水生态环境恶化为主要特征的中国水问题日趋严重,要摆脱日趋严峻的水污染问题,必须走循环经济之路,建设节水型社会。本文拟就我国循环经济理念下我国水污染防治立法中存在的主要问题作初步探讨,并就其完善提出一些粗浅建议。 1.循环经济理念及其对传统水污染防治立法
2、的革命 。1循环经济概述 1。2传统水污染防治立法理念的缺陷 我国于184颁布水污染防治法，正式进入了水污染防治的法制化道路。但是，由于立法理念上没有跳出“末端治理”的老路，将“防治水污染”作为立法目的,对于节约用水、污水再生利用等体现循环经济理念的制度规定较少,因而该法具有比较明显的末端治理色彩。多年来,我国水污染非但没有得到有效的控制，反而日趋严峻。根据202X中国环境状况公报，全国废污水排放量由10年的3亿吨增加到202年的54.吨;多数城市地下水受到一定程度污染，并有逐年加重的趋势，02X年，地下水污染存在加重趋势的城市达21个；全国有监测的1200多条河流中已有850多条受到污染,7
3、的湖泊受到不同程度的污染。3 。水污染防治立法的新理念循环经济 20世纪80年代以来,综合污染预防控制(integredpollutonpreentionontol,ippc)作为一种新的环保方法，日益受到西方发达国家的关注，其特点是对各种形式的污染和各环境因子实行整体的、全过程的控制。4综合污染控制方法旨在克服传统环境保护中末端治理的缺陷,而其根源正是循环经济的新理念。从循环经济的角度来看，一方面,水资源利用率越低，则废水产生量越大；另一方面,废水得不到回收利用,则排放而污染更多水资源。因此,要有效控制水污染，节水和污水再生利用是关键。 目前,我国工业用水重复利用率只有60，发达国家工业用水
4、重复利用率一般在%以上;我国万元gp用水量约为世界平均水平的倍，是美国等先进国家的8倍。5若0X年和22X年年全国废污水再生利用率达到0和95%，则污水再生量将达到680亿m80亿3和1000亿50亿3,将大大缓解未来我国水资源紧张状况并改善环境。6因此，发展循环经济、建设节水型社会是解决我国水危机的必然选择。 。循环经济理念下我国水污染防治立法的不足 2。立法结构方面存在的问题 。 1.1循环型社会综合法欠缺 目前，我国已颁布清洁生产促进法，但该法调整对象主要是工业生产领域实施清洁生产的事项，对农业、服务业领域只作原则性规定，对个人生活领域未予考虑。循环经济理念强调政府、企业、公众的全方位的
5、参与。因此，清洁生产促进法难以担当推动整个社会向循环型社会迈进的重任。而在缺失建设循环型社会的大背景下,建设节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持、市场培育及公众参与都难于获取，难免陷入孤立无援的境地。因此，发展循环经济，建设节水型社会，必须制定一布旨在推进循环型社会建设的综合法。 。 1.地方立法滞后 水法第条第2款规定各级人民政府应当加强对节约用水的管理,可目前地方立法中关于水资源保护立法的几种类型:饮用水资源保护条例、水污染防治条例、水资源环境保护条例，这些条例均强调工业废水在末端的达标排放。水污染防治法则对节水未作规定。虽然近年来一些省会城市和较大的市如武汉、广州、深圳、哈尔
6、滨、长春、郑州、太原、济南、青岛、宁波、杭州、昆明、西安、呼和浩特、乌鲁木齐、贵阳、大连等均颁布了城市节水条例,对节水和水资源再生利用作出了规定,但根据立法法，省会城市和较大市以外的其他城市无立法权限，而目前省级的节水条例还较少,只有陕西、山西、吉林、四川、云南等省和北京、天津、上海几个直辖市有相关立法。这就导致我国的节水主要在一些零星的大城市展开，而大量的中等城市、小城镇及广大的农村地区还未行动，这无疑对我国节水型社会的建立构成巨大障碍。因此，要使节水的星星之火成燎原之势，地方立法任重而道远。 2。2立法内容方面存在的问题 。未体现可持续发展的立法指导思想 可持续发展理论是循环经济的重要理论
7、基础，7对循环经济具有不可替代的指引和推动作用。我国996年水污染防治法第1条规定：“为防治水污染,保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展,特制定本法。”按照这一表述，在防治水污染，保护和改善环境这一目的之上还有一个更高层次的目的,即促进社会主义现代化建设的发展。反映了水污染防治立法的最终目的是为经济建设服务的。当前，“人与自然和谐相处”已经成为社会发展的重要指导思想，水污染防治法的立法目的仍片面强调经济发展显然不合时宜，不利于节水型社会的建立。因而,修改水污染防治法的立法目的势在必行。 。2。2相关基本制度亟待完善 。2。2。环境影响评价制度的不足
8、 环境影响评价制度是贯彻预防为主的环保方针的重要手段。但目前我国环境影响评价制度还难以适应循环经济理念下水污染防治的要求。 第一，环境影响评价制度未真正体现源头预防的思想。我国环境影响评价制度所要求的“预防”，实质上是预防污染产生后直接排入环境而造成污染,属于“末端预防”,并未体现从源头避免或减少废物的思想。环境影响评价法第17条所规定的建设项目环境影响报书应包括的内容中，没有关于建设项目在资源能源消耗和清洁生产方面的评估要求。水污染防治法第2条规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响作出评价,规定防治措施。”可见，在水污染防治方面，现行环境影响评价制
9、度所针对的是“产生的水污染”，对于推进循环经济，加强节水及中水回用起不到应有的作用。 第二,环境影响评价对象范围过窄。政府在循环经济的发展中具有举足轻重的 地位，政府在制定规划、政策过程中，如果能将循环经济理念贯彻其中,则将有力地促进循环经型社会的建立。然而,我国现行环境影响评价法未就政府决策的环境影响评价予以规定。历史证明，一项不合理的决策对环境造成的影响,远远要超过单个建设项目。0世纪80年代支持“十五小”企业的政策所造成的资源和生态危机,其影响至今也难以完全消除。淮河流域水污染所引发的灾难性后果，可谓真实写照。8 第三,缺乏拟议行动的替代方案。替代方案系相对于拟议行动（包括建设项目、规划
10、、政策)而言。依美国环境政策法,它指的是可以代替建议行动并实现其目的的行动方案。但根据环境影响评价法第2条之规定，我国的环境影响评价制度中并未考虑替代方案。在缺乏替代方案的情况，环境影响评价只能就拟议项目对环境可能造成的影响进行分析、预测，提出相应对策,而不能在拟议项目以外考虑其环境友好型方案。10例如：现在很多城市在解决缺水问题时,往往采用开发新水源、跨流域调水和开采地下水等传统的方式，对节水和污水再生利用措施则考虑甚少。 2。2。2。2节水制度的缺陷 循环经济的首要原则是减量化。因此,节水是水污染防治的首要环节。但我国有关节水的法律制度还比较薄弱,具体表现为： 第一，浪费水的法律责任不明确
11、。目前，国家和一些地方已颁布了有关节水的法律文件，但这些法律文件大多未明确规定浪费用水的法律责任。水污染防治法偏重于末端治理，对于从源头节水和减少水资源浪费规定甚少。水法、城市节约用水管理规定虽然对节水有所规定,然而对于浪费水的行为却未规定任何法律责任。而近年来颁布的一些地方节水立法虽有所进步，但仍存在一些问题。例如,地方性节水立法一般都规定“新建、扩建、改建建设项目的节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”,然而，对于违反这一规定的行为未作任何规定。致使一些应建节水设施的建设项目在未建节水设施时也能通过建设部门的审批。 第二,有关推行节水技术的配套政策和措施不到位。目前,有关
12、节水的立法大都规定人民政府健全节约用水社会化服务体系，推广节水新技术、新工艺、新设备，培育和发展节水产业。但由于 缺乏配套的优惠政策,节水产业发展缓慢,许多节水新技术、新产品因缺乏资金而无法推广使用。 第三,节水标准体系不健全。目前，我国现行节水标准主要涉电力、钢铁、石油石化、纺织、造纸、啤酒、酒精七大行业,而煤炭、水泥、电解铝等其他一些耗水量较大的行业尚无节水标准。服务业、农业领域也还没有制定节水标准。 。2。2。3污水再生利用制度的弊端 第一,缺乏对污水再生利用的系统规划。目前我国尚未建立城市污水再生利用规划制度。在城市建设规划中,虽然进行了城市的供水及排水规划，但在污水再生利用利用方面缺
13、乏统一的规划。996年修订的水污染防治法第10条仅规定流域水污染防治规划作了规定，并未就污水再生利用规划作出要求。202X年,建设部发出了关于印发城市污水再生利用技术政策的通知,明确规定“城市供水和排水专项规划中应包含城市污水再生利用规划”，然而这仅是一个通知，不具有法律效力。地方的节水条例虽然大都规定地方节水管理部门应当编制节约用水规划,但并未规定节水规划中应包括污水再生利用规划。目前只有天津颁布了天津市城市排水和再生水利用管理条例，明确规定“市政行政管理部门根据本市城市总体规划,会同有关部门共同编制再生水利用规划”。可见，我国目前污水再生利用规划还无法通过法定程序纳入城市总体规划，势必会造
14、成城市规划失误。这就是为什么一些地区在面临严峻的水污染的情况下,往往只能通过搬迁位于居民区、水源保护区的污染企业而解决问题的原因所在。 第二,城市污水集中处理滞后。水污染防治法第条第2款明确规定“国务院有关部门和地方各级人民政府必须,有计划地建设城市污水集中处理设施”,但由于没有对此款规定相应的法律责任。水污染防治法实施细则第14条亦有类似规定,但在法律责任部分同样缺乏相应规定。由于法律没有强制性要求,地方政府对组织建设污水厂一般不会优先考虑。1 另一方面,即便地方政府迫于水污染危机而组织建设污水厂，但由于没有按照市场经济规律进行市场化运作，结果也是收效甚微。目前，我国的城市治污设施投资和管理
15、是采取政府投资、政府建设、政府运行的模式,本应由城市居民和企业承担的治污费转到了国家的头上，在政府财政吃紧的情况下,污水处理资金难以保证，其结果是污水处理设施被迫闲置。又加之我国尚未建立完善的污水处理收费制度，缺乏合理的价格机制，污水处理收费偏低或者不收费,造成污水处理产业入不敷出,发展缓慢。此外,城市污水收集管网建设滞后，致使部分污水处理厂因无法收集污水而不能运行。 第三，中水利用率低。根本原因是相关法律对此没有硬性规定。例如,哈尔滨市城市节约用水条例第2条规定,新建工程中应当建设配套中水设施，但并未规定相应的法律责任，从而导致实践中小区建设项目中没有中水设施，也可以通过建设监管部门审批。同时,也导致市政中水管网建设落后，中水利用率低。以洗车业为例,由于中水管网建设不到位，许多城市洗车点如果使用中水洗车，只能采取配送中水的手段。尽管中水的价格为略低于自来水的价格，但高昂的运费令众多冲车点望而却步。 202X年月，全国人大常委会执法检查组分赴全国六省区对水污染防治法的实施情况进行了执法检查。检查结
