2023年国有企业改革现存问题及对策

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1、2023年国有企业改革现存问题及对策 国有企业改革现存问题及对策 从1978年党的十一届三中全会以来,中国的国有企业改革已经走过来31载春秋,并且一直是中国经济制度改革中的重点。在这期间,作为转折点之一的,2023年党的十六大三中全会提出关于完善社会主义市场经济若干问题的决定,在理论改革上有两个突出的亮点,一是股份制成为公有制主要形式的论断,另一个是提出建立健全现代产权制度,进一步加强公有制经济的活力,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要表现形式。 一、国有企业改革中现存问题 近年来虽然改革取得了很大进展,改制后的国有企业经济

2、有了现代公司的框架,但有很大一部分还不具有真正的现代公司治理结构,我国的国企改制还存在某些问题。 (一)国有资本出资人主体不明确,形成“内部人控制”局面 我国国有大中型企业在改组为股份制企业以后,一般是按照两种方式治理:一种是行政干预的公司治理结构,这种企业结构是由政府委任董事长、总经理直接经营,法人的治理结构处于“政府控制”的治理方式;另一种是国家在实际上并没有对企业行使股东的权利,即使是政府作为主要股东,也未能到位行使股东的权利,企业内部的国有股代表是由董事长、总经理担任,企业处于“无所有者控制”的治理方式。由于国有资本的所有者难以到位,造成所有者与经营者的责任、权限和利益不明确,结果作为

3、出资人代表的政府与企业的委托人,实际上都是代人做事,又无责任约束。这种身份的相似性,使他们很容易走到一起使得在公司法人治理机构中,股东和董事之间的委托制衡关系形同虚设。模糊的产权状况造成无人对企业资本保值增值负责,出问题不知惩罚谁,缺乏有效的责任追究机制。 (二)经营者行政任命,难以建立现代企业的选拔、激励、约束机制 目前,绝大多数国有企业的用人制度都是“上级委任”制,经理层人员的选拔机制、激励机制、约束机制都存在空缺。由少数几个人选拔、录用“具有”应聘资格的多数候选人,这很难保证用人上的公平、公正性,也很难用现代企业家的标准去选拔合适的干部。这样选拔出来的干部不是以市场为导向的竞争性产物,也

4、就没有相应的市场价格作为对经理人的激励,所有者与经营者目标不一致的前提下,很难让经营者去追求公司利益最大化。而是考虑怎样让自己的经营风险降到零,怎样享受更多的物质利益、闲暇时间,而与所有者目标相去甚远。由于信息不对称经理人具有很大权力,这就给所有者利益带来更大威胁。同时,这种用人制度是滋生腐败的又一温床,因为经理人的政治荣誉、能否升迁等的考核,不是以经营绩效、股票价格所决定,而是与上级部门有关领导的关系好坏决定,这将导致权钱交易。 (三)国有企业股权结构单一,经营效益低下 与其他新兴市场和国家经济转型中以私有产权为主导的股权结构相比,中国84%的上市公司目前仍然直接或间接地被政府最终控制,其中

5、8.5%的上市公司仍为政府直接控制,75.6%的企业则由国家通过金字塔形控股方式实施间接控制。在股权比重方面,国有经济在有限责任公司和股份公司包括上市公司中比重过大,即通常所说的“国有股一股独大”。这既不利于法人治理结构建立和完善,也不利于很好地实现同股同权、同股同利。在一项非常有影响力的关于所有权结构与公司绩效之间关系的研究中,发现公司的获利能力与公司中法人股所占的比例呈正相关,而与国有股所占比例呈负相关。 国有经济布局和结构中存在的这些问题,不仅影响到国有经济质量和效益的提高,影响到国有经济主导作用的发挥,也影响到适应全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的要求。我们必须加快调整和优化

6、国有经济布局和结构,深化国有资产管理体制改革和深化国有企业改革。只有继续调整国有经济布局和结构,才能进一步完善所有制结构,巩固和发展公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度;只有进一步深化国有资产管理体制改革和国有企业改革,建立完善的现代企业制度和规范的法人治理结构,才能实现经济与社会及人的全面、协调发展。当前及今后相当一个时期,调整国有经济布局和结构,深化国有企业改革是深化和完善社会主义市场经济体制的一项重大任务。 二、国有企业改革的对策思考 国有企业改革的根本出路在于建立现代企业制度,现代企业制度的核心是法人制度,因而国有企业的改革必须在法制的轨道上,在法律的严格约束和有效保护之

7、下进行。在我国目前国有企业改革过程中,在法律上来完善我国的现代企业制度。因此在建立现代企业的过程中,应重点加强以下方面的完善: (一)国有企业的组织形式应当坚持多样化 我国有建立现代企业制度的初期,许多人都认为公司是我国企业改制特别是国有企业改制的唯一选择。有的人认为有限责任公司是最佳的选择,因为它可以在小范围内实现资本的组合,在企业内部实现产权清晰,这些优势正是我国国有企业改革所急需解决的。但是,将现存的所有市场主体都集中在有限责任公司上是不可能的。因为,作为法人的一种,有限责任公司的设立有着人数上的限制,而人数上的限制又会带来资金上的限制。还有的人把上市的股份有限公司看成是公司的全部,认为

8、这不仅是企业发展的必然趋势,也是企业获取资金的最好手段,与此相联系是竭力提倡建立更多的证券交易所。而事实上,证券交易所的建立,证券业的发展是市场经济完善的表现,也是市场经济发展到一定阶段上的产物,只有当市场主体的产权明晰,集中带来的资本积累达到一定的规模,证券交易制度完善,并且市场主体能自觉地利用交易机构来实现资源的合理配置的时候,上市公司才可能大量的发展,而所有这一切,都必须在生产力发展到一定程度才能实现。可见,公司是现代企业制度的重要内容,在我国的国有企业改革中,实行公司制也是一种重要形式,但不能说是唯一的形式。作为弥补公司缺陷的企业形式还有合伙企业、个人或独资企业等,它们也是现代企业制度

9、的一个内容,也应该得到鼓励和发展。因为,合伙企业组织灵活,虽风险较大,但经营者的经营意识强,生命力也强。而独资企业特别是国有独资企业在我国企业总数所占的比例相当大,大约在80%左右,其中在法人企业中占62.5%,已成为我国经济的一支重要力量。因此,无论从生产力发展的状况来看,还是从市场经济必须有足够多的竞争者的要求来说,公司都不是现代企业形式的唯一选择。从其他国家的情况来看,非公司的比重也较大,如联邦德国公司形式的企业仅占约23%,其他均为独资或合伙企业;美国公司占全国企业总数的20%左右,合伙企业约占10%,独资企业则占70%左右。 在我国,除了上述企业形式外,近年来还发展了一种崭新的企业形

10、式,那就是股份合作制企业。股份合作制企业既不是股份制,又不是合作制,在产权关系、民主管理和分配制度等方面都有着自己的特点。目前,在我国的国有企业的改革中,很多学者都提出股份合作制企业是中小型国有企业改制的一种比较理想的形式。而在近年来,许多省的领导人都表示要以股份合作制企业改造乡镇企业,或是将新建的乡镇企业尽量办成股份合作制企业。总之,国有企业的改革在企业形式上的选择不能是单一的,而应是多样化的,既有公司作为重要的企业类型,又有独资、合伙以及股份合作制企业等作为必要的补充,这样才符合市场经济发展的需要,符合现代企业制度的要求。与此相适应的是各类企业法律制度的制定和完善。 (二)政府对国有企业的

11、调控和管理手段应该多样化 我国在过去很长一段时期内,即在市场取向的改革未确立之前,行政手段作为国家调整经济生活的一种主要方式被强化到前所未有的高度,这种高度集中的行政经济给人们带来的窒息和危害至今让人们一提起就反感、不被认同。市场经济的建立,焕发了人们的积极性、主动性和自主性,于是淡化、弱化甚至取消行政手段,代之以法律手段和经济手段的意识越来越高。反映在我国行政体制的改革上,就表现为中央和地方如何分权的问题;表现在改革主体上,又反映为是以政府为主导还是以企业为主导的问题上等等。这些问题的争论归根到实质上就是政府对企业的调控、管理手段的选择。从市场经济的本质来看,它是一种民主、自由的经济,因此它

12、允许并鼓励市场主体的自主经营、自我发挥、自我约束。但现代市场经济是一种法制经济,它要求市场主体的行为必须在法制的轨道上进行。所以,现代的经济生活运转需要法律手段和经济手段的作用。而在我国市场经济体制的建立过程中,由于有着不同于国外市场经济体制建立的特殊性,所以,在政府调控、管理企业的手段上就有了自己的特点。应当说,在我国市场经济体制的建立过程中,政府对企业的引导、鼓励、制约必不可少,行政手段的使用也就不可避免,特别是在新旧体制的转轨时期,行政手段的作用更为重要。行政手段是社会大生产发展的需要。如果把国家的运行比作一部机器的话,那么行政手段、法律手段和经济手段就是这部机器上的调控按钮。市场经济不

13、是计划经济,它对社会资源的配置是市场起基础性作用。但由于市场调节是一种事后调节,且市场自己修正成本太大,所以,它需要外力的帮助,最典型的就是政府运用行政手段来进行调控。行政手段的调节是一种主观调节,或者说是一种主动、有计划、有目的调节,它可以事先制定周密的计划,并在此基础上调整经济关系,尽量减轻社会的浪费和社会的动荡。另一面行政手段还具有灵活性的特点,它可以以行政命令的方式,通过行政程序依靠各级行政机关组织实施。这些都是法律手段和经济的手段所缺乏的。而在我国新旧体制的转轨时期,政府在一定程度上仍是改革的主导力量,这不仅因为我国的企业在国际舞台上过于弱小,还因为在目前的情况下,我国的企业还不能摆

14、脱对政府的依赖,尤其是我们还缺乏一支合格的企业家队伍。在这种情况下,政府不是也不能把企业一下子推向市场,而是通过一定的手段引导向市场,在这里行政手段是必不可少的。 当然,市场经济条件下,对企业行为的调整不能仅靠行政手段,经济手段、法律手段也是必要的。所谓经济手段,就是指运用税收、信贷、价格等杠杆来调整企业的运营。法律手段则是将企业行为纳入规范的运转轨道。但无论是行政手段还是经济手段,都离不开法律手段,都必须以法律手段为前提,并以法律手段为基础和保障。因此,在这个意义上,人们才得出了市场经济就是法制经济的结论。 (三)建立健全相应的监督机制 国有企业改革的基本环节之一是建立科学、健全的企业法人治

15、理结构,目的在于形成企业内部有效的激励机制和约束机制,这是非常重要的,但就目前来说,还应该从国有企业的外部环境上建立和健全相应的制衡监督机制,并将这种监督机制科学化、规范化和法律化,这样才能够保证国有企业正常地发挥。完善国有企业外部监督机制,应重点从以下方面进行: 1、健全国有资产管理、监督和运营体系。 应建立国有出资人制度,以明确国有资本的投资主体,落实国有资产的营运责任,规范出资人和企业的关系,使出资者能够统一行使选择经营者、企业重大决策和资本收益的职能。只有在政府管理层次上解决国有资产无主、无人负责、政出多门等问题,明确每一部分的国有资产代表者,使所有者的职能真正到位,才能使其权责明确,

16、并对企业实行有效地监督和约束。 2、除少数行业中实行国有独资公司的形式外,对其他大部分国有企业在改制中都应推广产权多元化、分散化的做法。 因为企业中国有资产比重如果过大,股权构成过于单一,就会减弱内部的产权和利益制 约,同时也难以做到政企分开,责权分明。而产权的多元化、分散化不仅有利国有企业多渠道的融资,更重要的是可以强化企业内部利益的约束机制,使产权和利益界限明确。应当说产权分散化、多元化及由此引起的利益的多元化,利益主体之间的相互制约,是现代企业制度内部制衡体制、约束机制产生的基础,是企业行为合理化、规范化的前提。 3、改革现行的企业人事管理制度 目前已改制的国有企业,在人事管理方面大多未跳出党政干部管理制度的圈子,企业主要领导人仍由上级主管人事部门任

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