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1、论公共政策执行研究摘要 公共政策是公共权力机关意志的集中体现，是公共权力机关针对社会生活的各个领域的公共问题而采取的一种治理或改革方案。公共政策经合法化过程确定并公布之后，即进入了执行阶段，公共政策的执行是公共政策制定过程的延续，也是公共政策达到预期功效，解决实际问题的关键所在。公共政策执行是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，是政策过程中一项极为复杂的社会实践活动，由于种种原因会导致偏离政策目标的政策失控。因此，对公共政策执行过程进行科学地系统地研究将有利于提高公共政策的效能，克服因政策执行不力而导致的政策失败。关键词 公共政策 公共政策执行 制约因素 纠偏公共政策是针对一定的社会或公共问题
2、提出和制定的，政策执行是解决政策问题、实现政策目标的重要途径，政策执行是整个政策过程的关键环节。美国政策学者艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”【注释】： 作者：书目，出版社，出版年份，页码 孙光：政策科学，浙江教育出版社1988年版，第100页。 实践是检验真理的唯一标准，政策方案正确与否及其是否需要修正、补充和完善，最终必须由实践来检验。执行政策就是实践，有效地解决社会问题并得到人民群众拥护的政策，就证明是正确的政策。刘少奇同志说过：“执行政策就是实践，在实践中间认识客观世界，在实践中间发现我们的错误，在实践中间发现新的问题，制
3、定新的政策，所以，重要的问题在于执行，在于实践。” 刘少奇选集（下卷），人民出版社1985年版，第457458页。 因此，适应政策科学的发展趋势，确保公共政策的有效执行，对公共政策执行过程作一般性的研究很有实际价值和积极意义。一、公共政策执行的含义及特点（一）公共政策执行的含义国内外不同的政策学者分别对公共政策执行的含义做出过不同的界定，而我国的政策学者代表性说法之一是：“公共政策执行是公共政策方案被采纳之后，把政策内容转变为现实的过程，也就是政策目标得以实现的过程。公共政策执行本质上是遵循政策指令所进行的变革，是为了实现政策目标而重新调整行为模式的过程，是将一种政策付诸实施的各项活动。” 宁
4、骚主编：公共政策，高等教育出版社2000年12月第1版，第273页。（二）公共政策执行的特点公共政策要有效执行，就要掌握公共政策执行的特点。首先是目标的导向性与明确性。政策目标好比路标，它为政策执行者明确了努力的方向和取得成就的标准，并确定了在一定时期内所要达到的预期成果。政策目标是否明确直接决定了政策执行的成败，而目标含糊的政策是不可能得到有效执行的。台湾学者林水波说：“政策执行的第一项严重的错误，乃是决策者制定超越性或笼统不具体的目标。” 林水波、张世贤：公共政策，台湾五南图书出版公司1984年版，第275页。 其次是实施上的灵活性与创造性。政策执行要从实际出发，结合本地区、本部门的特点，
5、因应不同的政策环境，因时制宜、因地制宜地制定切合实际的实施方案。要从总体上、趋势上和客观规律上把握政策的原则和精神，执行过程进行不断变通和调整，才能保证政策目标的顺利实现。再次是时间上的阶段性与连续性。公共政策执行通常都不是一蹴而就、一步到位的，而是要经过一个不断修正、完善和发展的动态过程。政策执行要区分轻重缓急，统筹兼顾，合理安排，有计划、有步骤、分阶段地推进，注意政策执行过程的整体性和连续性。二、公共政策执行的过程政策执行是一个系统的功能过程，政策执行功效的发挥取决于政策执行过程的民主化、科学化和现代化，了解政策执行过程的基本情况，有助于把握政策执行的一般规律。(一)、政策宣传人的意识通常
6、会影响人的行为，政策要有效执行，必须首先通过政策宣传统一人们的思想认识。政策执行者充分理解、认同政策，明确自己在政策执行过程中的责任与使命，政策执行才能获得强有力的执行力量；政策对象认同、接受政策，政策执行才能获得广泛的社会基础，从而减少执行的阻力，政策执行就有可能成功。因此，政策执行机构应通过各种方式宣传政策实施的意义、目标及具体措施，其宣传方式主要是通过报刊、广播、电视、互联网等各种新闻媒体宣传政策；通过召开听证会、座谈会、交流会等形式进行面对面的交流意见，如城市禁放烟花爆竹政策的执行就是采用此类宣传方式，取得了良好的效果。（二）、政策分解一项政策的推出，往往只是指出了实施政策的基本方向，
7、它还只是一个空洞抽象的目标，难以付诸实施。因此，要制定具体的政策实施计划，对总目标进行分解和细化，明确工作任务指标，以便政策执行者能够准确地运用公共权力和发挥自己的主观能动作用。政策分解应遵循的主要原则是：首先要确保一致性，即政策分目标与总目标、上下级的政策目标要保持一致，要避免政策执行过程中的目标偏离及走样；其次要确保可行性，即分解之各项指标要有可靠的量化标准，明确具体，切实可行；再次要确保时效性，即要建立目标责任制，明确考核标准及完成时限。例如，我国制定的在本世纪末实现四个现代化的发展战略，要把这一理想变为现实就需要分解政策，通过各层级政府机构的共同努力，分阶段贯彻实施。（三）、政策实验在
8、重大政策出台前，为避免难以预料的重大后果所带来的风险，有必要先在小范围内进行政策试验执行，或称为政策试点。政策实验可以验证政策，及时发现偏差、修正和完善政策，不断总结和推广成功经验，以点带面地推动全局政策的顺利执行。政策的试验选“点”十分关键，既不能随便找个地方试试，也不能特意创造条件，而要选择在全局情况中具有典型性条件的地方作为政策试验对象或试点，并且要尽可能设计多套实验方案，通过对照比较确定最优方案，以获取普遍性、科学性的结论。例如，我国在推行公务员制度之前，就曾进行了广泛的试点工作，并通过总结试点情况，反复地修改国家公务员暂行条例，为推行公务员制度打下了坚实基础。（四）、政策全面实施在政
9、策全面实施阶段，政策执行者对政策的充分理解、对政策执行原则的完整把握及其对各种政策执行手段和具体操作方法的有效运用，直接决定了政策目标的圆满实现。首先是各级政策执行机构要依据规章制度约束执行行为，检查监督执行过程，并要统一思想、统一认识，以统一行动来提高政策执行的效率。其次是各级政策执行机构要制定政策实施计划，控制政策实施进度，克服政策实施过程中的不利因素和偏差，特别要及时打破影响政策执行的瓶颈。再次是在政策执行过程的不同阶段进行追踪评估，及时修正、补充和完善政策。最后是政策执行机构要从全局出发，平衡协调各方面的利益关系，调动各阶层社会力量的积极性，实现与政策目标群体的有效互动。三、公共政策执
10、行的制约因素分析（一）政策问题本身的因素政策问题的性质及其所涉及的范围和政策本身的质量优劣是影响政策有效执行的重要因素，质量好的政策是政策有效执行的重要基础和前提，而政策不规范、标准不统一会直接给政策执行带来一定困难，甚至导致政策失败。因此，分析政策本身的合法性、合理性和可行性，有助于制定科学合理的政策。1、政策的合法性程度政策合法化是指法定的公共权力机关依据法律和有关法规规定，按照法定的程序予以认可公共政策的过程。政策合法化包括政策内容的合法化和政策过程的合法化，前者就是政策在内容上不能与既定的宪法和法律相抵触，必须符合有关法律的原则或精神甚至具体规定；后者就是政策在审议、投票或发布等政策抉
11、择过程应符合法定的程序要求，遵从民主程序，吸收公众参与。政策的合法化使政策以比较稳定正式的形式存在，减少了执行过程中的朝令夕改，并且政策执行以法律为坚强后盾，规范并保障执行行为，对政策执行主体及政策对象都有很强的约束力，确保了政策的有效实施。2、政策的合理性程度公共政策的建立通常以一定的理论基础为逻辑前提，如“实践是检验真理的唯一标准”、“科学技术是第一生产力”分别在不同层面构成了我国许多公共政策的逻辑前提。同时，理论模型的选择也直接影响公共政策在特定条件下的合理性。例如，“理性主义决策模型”强调决策应依据全面准确的信息做出理性决策的合理性，“规范最佳决策模型”强调决策应采用并综合任何有益方案
12、的开放性和包容性。另外，公共政策的合理性也表现了政策决策者理性制定政策的过程，即公共政策的制定必须以科学的精神，有着明确的目标，并拥有做出合理决策所必须的相关信息，经过深思熟虑、权衡利弊而获得的理性抉择。3、政策的可行性程度政策的可行性即既定的政策符合事物发展的客观规律，代表广大人民群众的根本利益，针对客观存在及待解决的社会现实问题，具备了实施政策所需要的主客观条件，即实施政策所需要的人力、财力、物力及环境条件。从操作和技术上来说，政策可行性即政策目标应切实可行，政策措施应明确具体，政策执行者就易于掌握政策执行的要求，明确政策执行的方向，加强对政策执行过程的控制。例如，我国的物价改革政策就是根
13、据价值规律的原则，实现计划经济逐步向市场经济的转变，考虑到人民群众在经济体制转型初期对物价改革的心理承受力较弱，我国物价改革的目标就是采用渐进的方式，逐步缩小国家定价的范围，以实现大多数商品由市场的供求关系决定价格的目的。（二）政策资源因素政策资源即政策执行所必须具备的主观和客观的条件，政策执行活动需要人力、物力、财力等资源的有效支持，在政策执行活动中常常由于资源的不充分而导致政策不能有效执行。“政策执行要投入一定的资源，方能达到既定的政策目标。资源的投入对政策的执行有如赋予活力。” 张世贤：公共政策析论，台北五南图书出版公司1986年版，第101页。 在正常的情况下，实际的公共政策执行至少要
14、求具备如下诸方面的资源:1、经费和人力经费和人力是最基本的政策资源，是政策执行的物质基础。经费和人力投入要适量，以有助于政策的有效执行为度。首先是经费的拨付应遵循“最小投入最大产出”原则，必要经费的投入可以为政策执行者在政策执行的各个环节进行要素的最佳组合、寻求最优效果提供条件，并非多发钱政策执行的效果就越好，而且有可能诱发生活奢侈、贪污腐败等多种问题。其次是人乃为政之本，是政策执行的主体。人的投入度不只是人的数量，更重要的是人的质量即政策执行者德才兼备的素质要求，现实中往往出现政策执行变形走样，通常是由于政策执行者素质不高，为谋求自身利益往往不顾大局，损害整体利益；或其本身的认知缺陷，对政策
15、不了解、不理解或错误理解而采取消极应付、抵触态度。而且，并非人多力量就大，参与政策执行的部门和人员过多，协调的难度就越大，很可能产生内部人事纠纷和内耗，从而增加政策执行的难度。2、信息政策执行过程是一个信息收集、处理、储存及传输过程，政策执行的科学性和有效性取决于信息的全面性、准确性和及时性。政策执行者应确保信息渠道的畅通，通过广播、电视、计算机和通讯卫星等现代化的信息传递手段来进行广泛、迅速的信息交流和传递，促进信息的全面开发和利用，以便制定出切实可行的政策实施方案，并对政策执行过程实施有效的控制。控制论的创始人维纳认为：“信息是人们在适应客观世界，并使这种适应反作用于客观世界的过程中，同客
16、观世界进行交流的内容和名称。” 赵曙明、陈传明：现代企业管理概论，江苏人民出版社1997年版，第235页。 从控制论的角度来看，政策执行过程是一个获取及利用信息的控制过程，而且是有效的控制过程。3、权威政策执行活动是需要很多人进行的共同活动，而共同活动的“首要条件也是要有一个能处理一切所管辖问题的起支配作用的意志”， 马克思恩格斯选集第3卷，第2版，第226页。 这个意志就是权威。权威的功能无疑是非常广泛的，首先是权威加强了政策执行者行使权威的责任感，在政策执行过程中能够提供丰富的经验和专业知识的指导，确保了理性及高质量政策的实现。其次是权威有助于组织的整体协调，使群体的所有成员能够顺服地接受并执行发出的指令，令行禁止，提高了政策执行的效率。“权威常常以极其简单的方式运作，有时甚至连一个字也不需要；在权力关系中，一个驯服的人懂得需要他干什么，不需要他干
