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1、试论行政道德建设的两个方面【内容提要】公共行政道德问题是当代公共行政研究中的一个极其重要的问题，也是行政改革和构建新型公共行政模式的一个重要突破口。公共行政的道德化包括两个向度：其一是公共行政的制度和体制的道德化，即在制度安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制，同时，已经确立的制度又是有利于道德因素的生成和成长，能够对行政人员的道德修养的提高有着鼓励的作用；其二是行政人员的道德化，要求行政人员以道德主体的面目出现，在他的行政行为中从道德的原则出发，贯穿着道德精神，时时处处坚持道德的价值取向，公正地处理行政人员与政府的关系、与同事的关系和与公众之间的关系。没有制度的道德化，行政人员
2、个体的道德是不稳定的；但是，如果没有行政人员的道德化，那么制度的道德就会成为空洞的教条。【关 键 词】公共行政 制度 行政人员 道德化 【 正 文】 近些年来，在中国的公共行政研究中，行政道德的问题是人们普遍思考的问题，这是由于公共行政实践中的官僚主义和腐败问题把人们引向了公共行政道德的思考。其实，自从西方国家出现了“新公共行政”运动以来，关于公共服务中的伦理学就已经成为全球范围内的研究热点。虽然由于“新公共管理”运动等新的公共行政学说的提出，“新公共行政”运动作为一场运动被一些标新立异的学者们宣布过时，但公共行政的学术研究中关于伦理道德的问题却是一个比较稳定的话题。事实上，行政伦理学已经成了
3、一门新的交叉学科，并被认为是公共行政研究中最有活力的新学科。因为，以往的公共行政研究过于重视科学的向度，事实分析和技术性探讨被看作为真正的解决问题的方式，而对公共行政中道德问题的探索却开辟了一个新的视界，使人们在公共行政的科学研究中发现了价值的王国。而且，关于公共行政的价值思考越是深入，就越暴露出以往关于公共行政的科学化设计的缺陷。关于公共行政的价值思考和道德化建设必将对公共行政的道德化建设起到推动的作用，所以具体地思考公共行政道德的途径将是一项有意义的工作。应当说，公共行政的道德化包括两个方面，一个方面是公共行政体系的道德化，即公共行政的法律制度、公共行政组织的结构和体制设置、公共权力的运行
4、机制、公共行政的行为方式等等，都必须贯彻公平、公正、正义、平等的原则和具有充分的合理性；另一个方面是公共行政中活跃着的主体即行政人员必须拥有作为行政人员的良知、义务感和责任意识，在一切活动中都能够从公共利益出发，而不是以个人利益的得失作为行为的准则。最为重要的是，公共行政道德的制度向度与行政人员的道德自觉是密切联系在一起的。 一、 公共行政道德的制度建设1：公共行政道德建设制度的含义？公共行政的道德化首先是其法律制度、权力体制、组织结构、公共政策及典章制度等具有道德的合理性。这种道德的合理性能够协调组织、机构之间良好的合作关系和改善公共行政的服务供给，使整个公共行政体系进入良好的运行状态。首先
5、是公共行政的制度和体制的道德化，是因为只有制度的和体制的道德才是深刻的和广泛的，才是具有稳定的引导功能的行为规范，在这一点上，是任何个体道德所无法达到的。2：公共行政道德建设中制度的作用关于制度的作用，邓小平在党和国家领导制度的改革一文中作了重要论述：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。可见，在制度安排、 体制设置中贯穿道德原则是公共行政道德的基础工程，只有这一基础工程搞好了，才能时刻提醒行政人员自重、自省、自律，才能更好地发挥道德的导向作
6、用。例如腐败、官僚主义等问题，腐败者和官僚主义者的自利追求、淡漠公共利益和对职业责任的麻木不仁固然是重要原因，但更重要的原因是我们的制度和体制中存在着种种漏洞；行贿受贿问题，不论是官员主动索取还是有意拉官员下水，都在于我们的制度对官员权力的约束和对公民正当权益的保护不力。总之，个体的道德性是有限的，特别是我们正处在把市场经济运用于社会主义的基本政治、经济、文化制度之中时，各种新旧观念相互冲突，善恶是非界限十分模糊，这就亟需以制度和体制的形式，建立一系列明确的规范，使行政人员在善与恶之间，在被鼓励的、允许的行为与被反对的、禁止的行为之间不再麻木不仁，并建立起坚定的道德价值取向。人们之间的伦理关系
7、和道德原则不仅存在和展开于人们的日常生活世界中，而且同时也存在于制度设计和社会结构之中，并总是通过制度框架和体制安排而发挥作用。所以，伦理关系和道德原则也是制度的基本内容。公共行政也是这样，而且更需这样，在公共行政的法律制度和权力结构体制及其运行机制上，都需要包含着道德的内容，并有着把这些内容付诸实施的具体方式和方法。正如制度伦理学家罗尔斯指出，个人职责确定依赖于制度，首先是由于制度有了伦理的内涵，个人才能具有道德的行为。他说：“一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观，因此，在对个人的要求能够提出之前，必须确定正义制度的内容。这就是说，在大多数情况下，有关职责和义务的原则应当在对于社会
8、基本结构的原则确定之后再确定。”制度和体制的道德性对个体道德具有客观性的约束力，行政体制以及它归属的制度的道德化对于行政人员的行政行为有着普遍的约束力。我们知道，从一般伦理学的角度看，在个体道德体系中，道德原则、道德规范要转化为人们的道德实践，必须以人们的认同为中介，并变成主观良心的感召，才能起到道德的激励、教育和规劝、禁止等作用。否则，这些作用会因人而异。与此不同，制度的道德性没有这种主观相异性，它对不同的行为主体具有同等的客观有效性，它不为个体的偏爱所左右，而且对个体的偏爱、价值追求还起矫正作用，把个体的行为纳入到统一的社会道德秩序中来。对于行政人员的个体道德来说，也是这样。不仅如此，公共
9、行政制度和体制的道德化对于有道德觉悟的行政人员还可以起到激励的作用，对于道德觉悟低的行政人员，则可以表现为惩处和制裁的作用。所以说，制度与体制的道德化就能够实现对行政行为的调控，能够通过鼓励行政人员的道德自觉性，强化道德的他律性，把褒扬和惩治结合起来，使一切行政行为都能够在这一道德化的条件下有规可循，有据可查，有法可依。公共行政道德在制度建设方面应当达到这样一种效果，那就是塞森斯格所说的：“如果他不再履行对共同体有利的某个行为，或者如果他不再履行义务，他的自尊的丧失，他对共同体的福利的关切、他由于被共同体抛弃所带来的不幸，就不亚于抵销了他可以得到的任何物质上的好处。”所以，在公共领域中， 制度
10、的伦理化是实现公共行政道德的前提，这就需要以制度的形式建立一系列明确的公共行政道德规范，让行政人员知道什么是应当做的和什么是不应当做的，使行政人员有着正确的道德价值定位和价值取向。总之，公共行政制度的道德化包含两个方面：其一，在制度安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制；其二，已经确立的制度是应当有利于道德因素的生成和成长，能够对行政人员的道德修养的提高有着鼓励的作用。二、 制度局限与行政人员的道德1：制度和行政人员道德的关系正如没有制度支持的个体道德是不稳定的道德一样，没有个体道德支持的制度则是不道德的制度，我们说制度的道德是在制度的道德原则与个体的道德实践有机统一条件下的道德
11、。因为，制度的设计与再设计永远不可能周详地考虑到制度操作中所面临的社会环境和公众的真正意见，如果没有行政人员的道德支持，公众就会对那怕是一个非常好的制度表示出怀疑。这样一来，制度不仅不能实现制度设计者的预期，更会远离制度应遵循的相关理念。一个国家无疑需要有着良好的制度设计和制度安排，但制度设计和制度安排并不能全部解决制度运行中的问题，它只有通过政府的日常工作，通过行政人员的对公共权力的行使才能使制度设计和制度安排获得实现的可能。所以，在制度设计与制度运行之间，政府及其公共行政，特别是作为公共行政主体的行政人员，是极其重要的中介因素，是不可或缺的桥梁。如果进一步推绎的话，那么行政人员的素质和道德
12、状况又是最为关键的因素。有了行政人员的素质和道德方面的支持，就能够弥补制度设计上的不足，最起码可以将制度运行过程中制度安排的弱点和不足反馈到制度的修正与再设计中，使这种不足可能造成的紧张得到缓解。否则，制度的缺陷得不到发现，长期隐藏于官僚主义的制度操作之中，日积月累而导致制度与现实的严重脱节，造成政府与社会、国家与公民关系的日益紧张，甚至产生社会秩序的混乱。：行政人员的道德的重要性现代社会的公共行政是与宪政密切联系在一起的，在宪政条件下，公共权力的基本功能是以法律文本的形式出现的。所以，从理论上看来，现代社会中的公共权力是规范的权力，具有自足自律的基本存在方式。但是，这对于保证公共权力的公共性
13、不受侵犯来说，还是远远不够的，无论宪政多么完善，也不管制度设计如何周密，都必须通过行政人员才能发挥作用。在这里，行政人员如何行使公共权力的问题始终是一个必须予以极大关注的问题。但是，行政人员在宪政条件下的行为已经有了法律制度的规定，他在这种规定下既然能够改变公共权力的性质和作用方向，那么法律制度对于他的意义就显然不会再行深入了。所以，必须寻求另一种规范因素的补充。这个补充因素就是道德。具体地说，就是行政人员的道德。：行政人员的道德建设基本要求制度的道德化正是建立在这样一个前提下的，因为制度在近代以来的公共行政理论和实践上都出现了与道德分离的倾向。制度在宪政原则下走向了法律规定的形式化，而道德的
14、内容却被忽略了。制度的道德化就是要改变制度与道德分离的倾向，在制度的合理安排中给予道德规范以位置和包含着道德实现的可能性。当然，制度的道德化是基本的和初步的，它只可能是一种低限度的一般性的道德原则或规范，即要求行政人员拥有最起码的道德品性，在行使公共权力的过程中能够做到最起码的公正。但是，针对于行政人员的道德建设是不能够满足于这一点的，而需要有着更高的追求，必须朝着更好、最好的目标。也就是说，行政人员应当有着至善的道德愿望和道德理想追求，这是由公共行政所处的社会核心位置和公共权力的作用能力决定的。行政人员作为公共领域中的主体，作为公共权力的执掌者和行使者，他只有对自己提出了非常高的道德要求，才
15、能在公共权力行使中的复杂环境中保证公正性，如果行政人员仅仅满足于制度安排中的一般性的、最起码的道德要求，他在行使公共权力时，由于复杂的环境因素的干扰，就很难保证不陷入不道德的境地。所以说，只有对于达致道德崇高的人来说，他在行使公共权力的过程中才能始终处于公正的地位。其实，早在古希腊，亚里士多德就主张，对于城邦的管理者来说，需要“以公共利益为依归”，以整体利益为普遍原则。他提出，“最好的办法是建立一个关于公共规则的正确制度”，并认为人们“对德性的共同关心要通过法律才能出现”。所以，亚里士多德主张建立一个体现公共利益的社会制度，并主张礼法并举，以法律支持道德的普遍原则。但是，亚里士多德并不只是把法
16、律支持下的道德作为他的最高理想的，他提出了更高的要求，那就是他关于美德的见解，他认为最高的善，即人类的美德是由知识和道德意志的结合，是理性认识和自觉择定的道德行为的结合。：制度与道德的分离其实是法律与道德的分离制度与道德的分离，在更深一层上其实是法律与道德的分离。应当承认，在现代社会，关于道德与法律制度的关系是有着明确的共识的，没有人会因为提倡道德而否认法律的价值。但是，在实践上，用法律代替道德，重视法律的功能而轻视道德的作用却是一个客观事实，更不用说在制度建设中维系道德的向度。所以，对于道德与法律关系的正确认识是需要深入人心的，应当看到，对于制度建设来说，道德与法律的互补性是不可偏废的。事实上，在协调人与人、人与社会、人与自然等关系方面，法律的功能是有限的，法律所能够提供的只是最低的和起码的社会行为规范，因为，也只有这种最低限度的规范才可能强制性地要求行政人员中的每一个个体共同遵守和执行。但是，对于行政体系的良性运行来说，只有法律的规范
