教育仲裁制度

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1、论我国教育仲裁制度的构建以大学生权利救济为视角韩德利 摘要：随着教育纠纷的日渐增多,尤其是在高等教育领域，高校与学生的纠纷日 趋复杂化、多样化，学界对教育纠纷的救济方式也各抒己见。现行法律设计的救 济制度在解决高校教育纠纷的过程中虽发挥着一定的作用,但也存在着诸多的缺 陷和不足,因此有必要在高等教育领域建构教育仲裁制度。它的建立能够更加有 效地疏导、化解和处理各种教育纠纷,为大学生的权利救济发挥其独特的作用。 关键词：教育纠纷 权利救济 教育仲裁随着我国教育体制改革的不断深化，在依法治国理念的推动下，教育纠纷从 隐性、内在性走向显性、外在化。而教育纠纷在高等教育领域更为突出，主要表 现为三大类

2、：一是高校与教师之间的纠纷,包括教师资格认定、职称评定、职务 聘任等；二是高校与学生之间的纠纷,包括违纪处分、学历或学位证书颁发、成 绩评定等；三是教师因教学管理或教育管理行为与学生产生的教育纠纷。其中最 令人关注的是高校与学生之间的纠纷，自1999年田永一案以来，大学生与母校 对簿公堂的案件时有发生，而且案件性质纷繁复杂。这些鲜活的案件不仅让实务 界应接不暇，令新闻媒体热议纷纷，更引起了理论界的广泛关切。纵观高校与大学生之间的纠纷，笔者认为无外乎存在三种纠纷：第一种是民 事纠纷，表现为高校与学生之间因校方提供的学生受教育过程中所需的教学设 施、生活设施、安全设施不足导致的侵权等引起的纠纷；第

3、二种是行政纠纷，表 现为高校在日常管理、处分惩戒方面行使行政权力与学生之间的纠纷，包括作息 管理、学籍管理、评优评先、违纪处分、颁发毕业证书、派遣证书等决定引起的 纠纷。但是这类纠纷没有直接涉及到高校教学研究专业知识领域；第三种是学术 纠纷，表现为高校在学术管理活动中行使学术权力与学生之间发生的纠纷，包括 成绩评定纠纷、学位论文判定纠纷、学位授予纠纷等。然而，我国当前教育纠纷解决机制并不健全，无论从立法规制上，还是在权 利救济实践上都凸显出明显的缺陷和不足，使很多案件的解决令人扼腕，导致大 学生的受教育权不能得到有效的保护。一、现行大学生权利救济制度的缺陷（一）立法上存在的缺陷我国关于高等教育

4、方面的立法主要包括：中华人民共和国教育法（以下简 称教育法）、中华人民共和国高等教育法（以下简称高等教育法）、普 通高等学校学生管理规定（以下简称学生管理规定）。但是这三部法律、规 章中，关于大学生权利保障和救济的规定却寥寥无几，惜墨如金。只有在教育 法第四十二条作出如下规定：受教育者享有下列权利：（四）对学校给予的处 分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益， 提出申诉或者依法提起诉讼；在学生管理规定第五条规定：学生在校期间依 法享有下列权利：（五） 对学校给予的处分或者处理有异议，向学校、教育行 政部门提出申诉；对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提

5、出申 诉或者依法提起诉讼。当然，在学生管理规定中，对申诉制度也做出了较为 具体的规定。另外中华人民共和国行政复议法第六条规定：有下列情形之一 的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（九）申请行政机关 履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行 的。从以上规定能够看出，我国关于大学生不服学校的处理或处分，在法律上确 实规定了救济方法，但是也存在明显的不足。首先，教育申诉制度存在以下问题：1. 公正性令人质疑。一则，“学生申诉处理委员会”属于高校内部机构，自 己不存在独立性，它的复查结论根本没有法律效力，最后的决定还是由高校做出， 实质上，这种申诉制度违背

6、了“自己不做自己法官”的自然公正原则。二则，校 外申诉制度的权力归属于教育行政部门，而高校与教育申诉部门之间存在千丝万 缕的联系，它的复查决定的公正性也难以令人信服。2. 没有明确规定教育申诉制度与行政复议和行政诉讼的衔接。如果学生对教 育行政部门的复查决定不服，能否进一步提出复议或者直接提出行政诉讼，在以 上相关法律、行政规章中，都没有具体而明确的规定，导致学生的权益难以得到 真正能保护，刘路一案就是明证。其次，教育纠纷行政复议制度和行政诉讼制度存在在以下问题：1. 行政复议法规定只有对教育行政部门不履行保护学生教育权才能提出 复议。言外之意对于学生的其他权利我国复议制度是不予保护的，同时对

7、于学校 的处理决定不服，学生是不能直接提出行政复议的。这种制度设计是典型的特别 权力关系理论的体现。2. 我国教育法和行政诉讼法对于学生不服学校的处理决定，能否提 起行政诉讼都没有规定。教育法规定对学校、教职员工侵犯学生人身权、财 产权等合法权益的，可以提起诉讼。可见关乎学生受教育权乃至发展权的教育行 政纠纷和学术纠纷是不能提起行政诉讼的。虽然现实中部分人民法院已经存在处 理教育行政纠纷的实践，但是这只能是一种大胆的创新，也是对现行法律规定的 突破，甚至存在违法的嫌疑。（二）救济实践中暴露的问题 根据以上分析，由于我国在立法上存在缺陷，导致在大学生权利救济实践上 暴露出很多问题。1. 校内申诉

8、制度流于形式，无法发挥应有功能。由于学生申诉处理委员会属 于校内机构，不具有独立性，它的复查结论即使对学生有利，但是最后的决定权 归属于学校，复查意见能否被学校采纳法律上没有硬性规定。另外，申诉程序是 采取公开的听证形式，还是书面形式，相关法律、规章中也没做出规定，导致很 多高校在复查时多采取书面复查制度。由于以上原因，复查与否对于学生来说意 义不大，只能走走形式，对学生只能起到安慰性的作用。而学校可以以此为理由， 规避法律，因为校方可以理直气壮的说，我复查过了，完全符合法定程序。2. 校外申诉制度，即教育行政机关的对学生的申诉处理制度，实践上也不尽 如人意。从笔者掌握的大量资料来分析，教育行

9、政机关最常见的做法有两种。一 是教育行政机关对学生的申诉，或者不予答复，或者不认真复查，直接维持学校 的处理决定；二是发现高校的处理或处分确实存在问题，但是以尊重高校自治权 为由，要求高校重新处理。这两种做法的直接后果是学校照常我行我素，学生的 权利没有得到救济。3. 在教育行政复议中，复议被申请人是教育行政机关，一般是省教育厅，而 作出处分或者处理决定的高校只能作为第三人的身份出现。实践中的常见做法是 教育行政复议机关撤销被申请人的复查答复或者复查决定，并责令被申请人重新 复查，而被申请人又要求第三人即学校重新作出处理决定。可见，最后的处理权 还是在学校。同时这种制度设计消耗了大量资源和时间

10、，最终结果形成互相扯皮， 根本无法有效保护学生权利。4. 在教育行政诉讼中，最大的问题是，法律规定只能对侵犯人身权和财产权 的民事纠纷部分提起民事诉讼，而对于行政纠纷和学术纠纷，由于没有明确的法 律规定，很多法院以此类案件不属于行政诉讼受案范围为由，或者不予受理，或 者驳回起诉。虽然有的法院受理并且作出裁判，但是终归缺乏法律上的根据，这 种判决或裁定的合法性令人质疑。从以上分析看出，我国现行教育纠纷解决机制，不论从立法上，还是救济实 践上，都存在缺陷和不足。笔者强烈建议建立教育仲裁制度，以解决纷繁复杂的 教育纠纷。二、教育仲裁制度的可行性分析由于教育申诉制度、教育行政复议制度、教育纠纷诉讼制度

11、不能有效解决客 观存在的教育纠纷，因而建立教育仲裁制度是必要的，也是可行的。（一）教育仲裁具有对抗性较弱的特征。教育仲裁制度是指教育纠纷当事人 向专门设置的教育仲裁机构申请仲裁,由教育仲裁机构对教育纠纷的事实依法做 出判断并裁决的一种法律制度。与诉讼相比较而言，教育仲裁制度对抗性较弱， 比如采取书面审理方式，双方当事人不需要面对面的质证辩论，因而更容易被我 国人民接受。因为作为教育纠纷主体的学校、教师与学生之间不可避免存在着传 统意义上的伦理关系 ,这就决定了教育纠纷不适宜采取对抗性的解决方式 ,避免 感情决裂、有伤伦理。采用“非对抗性”的教育仲裁方式,通过中立的仲裁机构 的裁断程序达到纠纷解

12、决的目的,兼顾到教育纠纷的“伦理性”,不失为两全齐美 之策。（二）教育仲裁制度具有低成本、高效率的特征。迟到的公正即不公正。如 果一个教育纠纷经过校内申诉、校外申诉、行政复议、一审、二审，甚至再审程 序，这个过程是漫长的。即使最后问题得以公正解决，往往也要经过若干年的时 间，这样的效率对于学生和学校都是难以接受的。而教育仲裁制度，不以申诉为 必要前提，采取一裁终局制，则明显节约了时间，提高了效率。另外，教育诉讼 需要当事人缴纳不菲的诉讼费和其他费用，成本较高。而对于没有任何收入的学 生，教育仲裁制度当然是免费的，这就降低了救济成本。（三）教育仲裁制度具有专业性和公正性。教育仲裁委员会的仲裁员由

13、各类 专家组成，与法院的审判员相比较，他们做出的裁决更具有专业性，更容易被双 方当事人接受。同时，与教育申诉制度相比较，教育仲裁委员会与学校和学生都 没有任何利害关系，处于超然的地位，它的裁决的公正性不容置疑。通过以上分析，笔者认为教育仲裁制度在我国既符合客观需要，又能为人们 所普遍接受，因而这种制度的设立是必然的、可行的，也是紧迫的。关键是如何 设计这种制度呢？三、教育仲裁制度的构建思路（一）模式选择我国现行仲裁制度有两种，即商事仲裁和劳动争议仲裁。商事仲裁解决的是 平等主体间的涉及财产权益的民事争议和经济纠纷，强调双方当事人的平等性和 仲裁协商自愿原则。而劳动争议仲裁解决的是用人单位和劳动

14、者之间的劳动争 议，双方当事人之间地位不平等，权利也不对等，同时一方提起仲裁也不需要对 方同意，具有显著的行政性。那么，教育仲裁采用哪种模式呢？学界和司法实务界普遍认为高校虽然是事业单位，但是在行使对学生的管理 权时，高校属于法律、法规授权组织，它所行使的学生处分权、学籍管理权、学 术处置权属于行政权的范畴。高校与学生之间权利不对等，存在管理与被管理的 行政法律关系。虽然高校与学生之间存在民事纠纷，但是争议的主流是行政纠纷 和学术纠纷。因而笔者认为采取劳动争议仲裁模式较为恰当。（二）机构设置教育仲裁委员会不按照行政级别层层设立。可以在设区的市设立也可以按照 学区设立。仲裁委员会之间没有隶属关系

15、。仲裁委员会由教育行政部门、学校代 表、学生代表组成。教育仲裁委员会依法履行下列职责：1.聘任、解聘专职或者兼职仲裁员；2.受理教育争议案件；3. 讨论重大或者疑难的教育争议案件；4. 对仲裁活动进行监督。仲裁员应当公道正派，并且应当由法律方面和各学科具有副高职称以上的专家组成。（三）仲裁范围其他国家也设有教育仲裁制度，比如美国，该国的仲裁范围仅限于学校与学 生之间的民事争议。我们是否可以拿来主义呢？笔者认为法律移植不能照搬照 抄，应结合本国实际。鉴于我国当前教育纠纷矛盾焦点在于行政纠纷和学术纠纷， 而高校与学生之间的民事纠纷通过调解、协商、诉讼等方式能够有效解决，因而 笔者建议我国教育仲裁的

16、范围应当限于行政纠纷和学术纠纷。当然如果民事纠纷 也涉及到学校的管理行为，而不是单纯的民事争议，这类纠纷也应属于仲裁范围。（四）主要制度1.回避制度。仲裁员有下列情形之一，应当回避，当事人也有权以口头或者 书面方式提出回避申请：（1）是本案当事人或者当事人、代理人的近亲属的；（2） 与本案有利害关系的； （3）与本案当事人、代理人有其他关系，可能影响公正 裁决的；（4）私自会见当事人、代理人，或者接受当事人、代理人的请客送礼的。 教育仲裁委员会对回避申请应当及时作出决定，并以口头或者书面方式通知当事 人。2.证据制度。在教育仲裁中，应坚持谁主张谁举证的原则，但特殊情形下举 证责任倒置。即学生无法提供由学校掌握管理的与仲裁请求有关的证据，仲裁庭 可以要求学校在指定期限内提供。学校在指定期限内不提供的，应当承担不利后 果。3. 缺席裁决。为了防止一方