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1、上海临港新城：21世纪新城规划实施模式的有益探索包雄伟【摘 要】以规划实施初显成效的上海临港新城为例,分析研究新城的规划实施模式 在新的历史时期具有的特殊意义.由此出发,对我国大都市区域的新城规划建设和管 理提供一定的借鉴和启示.期刊名称】上海城市规划年(卷),期】2010(000)001【总页数】5页(P19-23) 【关键词】 新城;规划实施模式;上海临港新城【作 者】 包雄伟【作者单位】 上海临港新城管委会【正文语种】 中 文0 引言众所周知，城市化是影响人类文明进程的主要趋势。2007 年，世界城市人口比重 大于 50%，标志着人类从此进入了“城市时代”。在人类历史发展历程中，新城 建
2、设是城市化发展到一定历史阶段的产物，也是当今世界上许多国家“经营城市” 的共同方式。作为上海重点建设的三个新城之一，洋山深水港的重要组成部分，以及上海先进制 造业和现代服务业的重点地区，临港新城在上海新世纪的新城开发中独具辅城地位， 具有重要的战略地位和优良的发展条件。如此一个规模大、起点低、目标高，以产 业发展为主导的新城，其规划建设在上海具有示范性、引领性，对于探索新形势下 新城规划实施的新要求和新突破，具有特殊的意义和价值。如何在二十一世纪的全 球经济一体化的新形势下更好地建设新城，是值得每一个规划工作者思考的问题。 本文以上海临港新城规划实践作为研究对象，希望探索一条适合新城规划实施的
3、有 效模式。1 上海临港新城的规划实施1.1 规划实施概况临港新城总体规划面积约300 平方公里。规划人口约83万人，其中，城镇人口约 81 万人。规划城市性质是：上海国际航运中心的重要组成部分。依托集装箱国际 深水枢纽港和国际航空枢纽港,发展成为社会、经济、文化和生态环境高度协调、 功能完善、充满活力的综合型滨海新城和具有上海辅城地位的战略重点发展区域， 并成为以现代装备制造业为核心的重要产业基地之一。与其他经济开发区相比，临 港新城规划实施目标富有特色，且具备不可比拟的优势。1.1.1 临港新城的优势（1）区位优势：临港新城北邻浦东机场国际航空港，南接洋山深水港国际航运中 心，处于上海整个
4、滨江沿海城镇发展轴的“拐点”和重心区位，具备了重要的战略 发展区位优势。（2）规划优势：临港新城的总体规划于 2002 年即着手研究组织论证，开展过国 际招标。2003年由上海市规划设计院和德国GMP公司组成联合工作小组，进行 深入规划、设计，期间得到了国内外专家的通力合作、认真选比和科学论证，力求 规划经得起历史考验，规划成果于2004 年1月经上海市政府批准实施。在规划实 施过程中，规划管理部门遵循规划先行的原则，务求所有规划建设严格按照规划实 施，必须符合城市设计风貌的要求。（3）政策优势：上海市政府颁布了第 16 号令上海临港新城管理办法，市政 府和各委办局充分授权临港新城管委会，举全
5、市之力支持临港开发，有力保证了各 项政策措施充分集中、聚焦临港新城，进而形成合力，提高工作效率。2008年7 月，上海市政府发布第4号令，修改市政府16 号令管理办法，将临港物流园区奉 贤分区纳入临港新城管辖范围。（4）机构优势：2003年 11 月，正式成立临港新城管委会，作为上海市政府派出 机构，采用“市区联手、共同推进”的管理体制，依法负责临港新城约 300 平方 公里范围内所有建设和开发，形成一门式受理窗口，实现高效率、高质量开发管理（5）团队优势：为了加强规划实施工作的领导和协调，在实际操作过程中，管理 部门、建设部门和技术部门形成合力，不断探索，形成了一套完善的工作机制，临 港新城
6、管委会定期与市规划国土资源局、市规划院、市测绘院以及各开发公司召开 工作例会，形成了一股团队合作的默契氛围，并定期到四个镇进行走访调研，加强 各方沟通、配合，保证更好更快地推进临港各项规划建设。（6）先发优势：开发之初优先加快临港新城重装备产业区和物流园区的建设，引 导以现代装备制造业为核心的相关产业向临港新城积聚，配合港区腹地建设需求， 积极争取物流企业落户。同时，主城区集中精力加快城市基础设施建设，为后期的 城市功能开发打下了扎实基础。1.1.2 新城规划实施情况从“2004 临港开发启动年”到“2007 规划编制优化完善年”，再到“2009 规划 管理提高年”，临港新城规划实施经历了一个
7、逐年探索、提升、完善的过程（图 1）。短短几年来，规划管理部门共组织编制完成了约 124 平方公里的控制性详细 规划，约占现临港规划总面积的 39.5%，已经全覆盖了临港近期建设的所有区域。 规划审批的建设项目总数达到500 多个，建筑总量累计达到约700万平方米，各 类项目建设陆续纳入整合筹建中的临港新城规划信息平台。此外，专业系统规划研 究和规划评估工作也是规划实施过程中不可缺失的重要环节，除常规的专业系统规 划之外，临港综合交通规划、常规公交规划、地下空间开发等专项规划也配合开展 了多层次研究。2007 年初开展的临港新城中心区、重装备产业区和物流园区规划 实施评估也已完成，形成了规划实
8、施评估汇总报告，主产业区和综合区分别编制和 优化完善了分区规划，主产业区还开展了上海临港航空产业基地发展规划的相关研 究，进一步提高了规划编制的资源配置综合效率和实施操作性。图1 临港新城规划历年实施图1.2 规划实施模式1.2.1 规划实施模式的策略分析临港新城的规划是一个前期以政府投入为主导、逐步与社会经济发展要求相适应的 渐进演变过程，由最初仅作为洋山深水港组成部分的海港新城，逐步发展为上海重 点建设的三个新城之一，洋山深水港的重要组成部分，以及上海先进制造业和现代 服务业的重点地区。临港规划的目标是追求一流，而对于“一流的规划”，临港的 理解是：将规划理念和成果真正地变为现实。从发展的
9、眼光看，一流不是停留于先 进的规划理念，而是着重于追求目标落地，注重整体协调性，具体表现在规划对具 体建设的先导、引导和指导作用的发挥，并与社会经济发展目标有机结合（图 2） 图2 临港新城规划动态图临港新城的开发建设目前总体由上海港城开发（集团）有限公司和上海临港经济发 展（集团）有限公司这两大集团负责开发和建设，前者主要负责以城市功能开发为 主的主城区，后者主要负责以产业功能开发为主的重装备产业区和物流园区，后者 又分别与四个城镇成立了社区分公司，分别负责四个城镇社区的开发和建设。这样 的功能划分机制极大地促进了建设初期的迅速启动，也有利于前期开发各方资源的 统筹配置。当然，随着地区发展建
10、设向纵深推进，一些如产业配套、职住平衡、区 域交通平衡等问题也开始逐步显现，需要在新城整体层面予以统筹协调。作为上海 重点建设新城之一，临港新城理应在规划实施模式方面有所建树、创新和突破。1.2.2 新城规划实施的优势经验（1）由规划概念至各层次规划再至规划评估，全面确保规划实施（图 3） 图3 规划过程示意图 临港新城由最初新城的规划概念到目前的规划实施，用自己独特的规划语言进行了 全新的诠释，专业系统方面与最初的目标相协调，共同构成了临港新城总体规划以 及各下层次规划。规划编制中将总体规划与现有城镇发展进行了有机的融合，总体 上把握住了主要矛盾，创新性地开展了控制要素规划，确保在下位规划未
11、能全部编 制完成时新城整体重大基础设施要素的预控，保证了新城初期建设的协调一致。此 外，编制中摆脱了传统上的习惯做法，放弃了过去对城市开发最大利益价值的追求， 着力突破难点，追求创新，使新城的规划编制工作取得了开拓性进展。2008 年开 展的规划实施评估工作对临港规划实施三年以上的控详规划进行了全面评估，形成 规划编制、管理、实施部门高效协作机制，确保新城各类规划有序实施建设。（2）强化城市交通规划研究，确保规划科学编制 作为单边尽端型的城市，从一开始由中心区特殊集聚形态决定的交通隐患和弊端问 题应是新城着力优化完善解决的重点方面，这主要表现在需要解决城市中心区与外 围区域之间的交通联系薄弱、
12、快速公共交通方式（BRT ）实施的不确定、新城不同 发展阶段的公交方式、机非分离理念下的交通组织衔接等等问题，这其中重中之重 是解决前期规划编制过程中综合交通规划相对控制性详细规划有所滞后所带来的开 发建设问题。临港规划过程中一直对此相当重视，依托专业部门建立了有一定科学 依据的区域交通模型，通过定期的交通影响评价对规划方案进行评估和反思，以有 力指导规划的深化和优化。（3）重视城市设计，确保城市空间“以人为本”（图 4）图4 临港新城居住岛实施效果图城市设计中的空间形态分析是临港规划中的重要组成部分，对规划编制充分发挥其 重要的超前、导向和科学作用意义重大。从创造尺度宜人的空间目标出发，临港
13、中 心区对于重点区域、轴线和节点进行了概念设计分析，使得城市环境景观分析充分 与新城发展目标、规划控制要求以及两型城市规模相结合。为避免出现负空间，从 城市空间整合角度对街道功能和宽度、建筑高度、建筑退界以及空间连续界面进行 了细致认真的再推敲，从人的实际感受出发对原规划的空间比例关系及时进行了适 度调整，切实“以人为本”，既优化了新城的城市空间尺度，又保证了新城用地开 发的经济性。（4）及时开展规划实施评估和规划修编，确保项目有序推进 临港新城的全面发展建设在取得巨大成绩的同时，对各层级规划编制、管理和实施 的完善的需要越来越明确。一方面，新城是从无到有，低起点高目标地发展，在宏 观层面决定
14、了规划带有通则性的特点，经过一定时期的建设以后需要定期对原有规 划通过实践来检验、反馈和补充；另一方面，新城的规划建设已经进入了第五年， 很多面向近期实施的规划本身已经面临规划编制上的新一轮调整要求。由此，通过 规划管理部门推动联合多部门合作、采用多研究方法，对临港新城建设成熟度最高 的主城区、重装备产业区和物流园区展开规划实施评估工作，进一步提高了规划编 制的科学性、系统性和前瞻性，确保临港规划实施有序推进。只有依靠对规划实践 通过科学、客观的充分论证进行评估，才能对后续规划修编奠定技术基础并提供讨 论平台。（5）建立规划信息管理系统，力争一流服务管理 现代化的服务需要现代化的管理手段，信息
15、系统是实施一流管理的基础和平台，同 时也是现代化规划编制服务所必需的，这比单纯的规划编制和项目管理更有意义。 为适应信息时代的需要，在临港实际的规划管理工作中，充分发挥各方的资源优势 和技术手段，依托规划技术部门结合管理办公系统建立了分层次编制的审批和管理 信息共享平台，初步形成了完善的信息管理和维护长效机制，既满足了规划数据的 整合需求，又适应了政府信息公开的技术要求，在深度、广度和高度上体现了其实 际价值，从而在新的起点上，创造规划优质服务。2 新城规划实施模式的保障机制2.1 科学决策，优化机制，搭建完善的新城全方位规划实施平台现行的城乡规划法进一步赋予规划以重要的法律地位。对于一个新建
16、设地区的 项目开发，仅仅靠好的规划不能包打天下，也做不到包打天下。因此，有必要在夯 实规划自身内容以外，进一步寻求“决策、执行和监督”实施机制的保障，不仅要 有目的地加强规划的针对性和科学性，而且需要更全面系统地建立新城全方位的规 划实施平台，进一步完善规划对新城建设的控制管理。2.1.1 制度创新，保证规划编制决策的质量和水平打破不适应城乡统筹的体制机制是新城城乡规划一体化过程中的重要着力点，摆在 人们面前的又一个新问题是：如何确保新形势下新城规划编制决策的质量和水平？ 首先，规划编制听取多方意见，确保国内外有水平的设计事务所、设计咨询机构能 够参与城市规划的设计和制定。其次，建立专家领衔制度、专家咨询制度，重大规 划由知名专家操作。同时，建立规划专家咨询库，使各种领域、各种专业的专家经 常参与规划设计咨询，并提供意见。再次，定期召开主管领导层面的联席会议，就 一揽子重要规划工作予以专门研究和决策，有效地推进规
