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1、我国城镇住房保障制度研究*课题组内容提要 住房保障的本质含义是救助，是保障“人人有房住”而不是“人人有住房”，主要形式应是廉租房。城镇住房保障体系应打破“二元”体制下对城镇范围内住房和居民群体的分割，而以整个城镇范围为基础，需要考虑迁移人口包括农民工的住房问题以及城中村住房在城镇住房供给体系中的重要作用，初步估算，城镇住房保障对象范围大约占城镇常住家庭总数的5%、并且每年增加40万户左右。我国城镇化和住房市场提供的小面积住房比例相对支付能力不足的低收入阶层的人口比例是足够的，现阶段甚至未来一段时期，城镇住房保障方式应以“人头补贴”为主、“砖头补贴”为辅。近年住房保障建设缓慢的深层次原因是中央政
2、府和地方政府在住房保障方面的事权和财政支出责任不明，未来中央政府应承担更多住房保障资金责任。关键词 住房保障含义 住房保障标准 住房保障对象 住房保障方式一、研究视角本研究打破“二元”体制下对城镇范围内住房和居民群体的分割，以全部城镇范围为研究视角。改革开放30年，我国经历了快速城镇化过程，城镇化水平从1978年的17.9%提高到2006年末的43.9%，城区范围迅速向郊区蔓延，全国地级城市建成区面积由2000年的22439平方公里增加至2006年的33660平方公里。在城市建成区的飞速扩展中，农地被迅速征用进行建设，而拆迁安置相对麻烦的村落则被保留下来，形成了城镇建成区范围内大大小小的城中村
3、。也就是说，城镇范围内的全部住房分为两种性质：一是建在国有土地上的城镇住房，二是建在集体土地上的城中村住房。这两种性质的住房都是城镇常住人口的住房供给源。利用2005年全国1%人口调查数据进行分析，可以得出城中村住房是城市常住人口重要的住房供给源：全国城市范围内，城中村住房面积占全部城市住房面积的33%，城中村住房间数占全部城市住房间数的30.6%；城中村住房解决了29.5%的城市常住人口的住房问题（图1）。除城中村外，还有部分“农转非”住房在城镇化过程中进入城镇。“农转非”住房同城中村住房相比，已经完全转变为城镇住房，改为国有土地上的房屋产权，进入城镇住房统计系统。城中村住房和“农转非”住房
4、是我国城镇范围内住房增量的重要贡献者。根据2000年人口普查数据和2005年1%人口调查数据估计，20002005年，我国城镇范围内的住房存量由91.4亿平方米增加到156亿平方米，住房增量为64.5亿平方米。 其中，城镇住房建设竣工量为30亿平方米，城镇住房拆迁量约为5.5亿平方米，进入城镇范围的城中村住房约为28亿平方米，“农转非”住房约为12亿平方米。这一时期，城镇住宅建设对城镇范围内住房增量的贡献为38%，城中村住宅对城镇范围内住房增量的贡献为43.4%，“农转非”住宅对城镇范围内住房增量的贡献为18.6%（图2）。在城镇范围内居住的是城镇常住人口。按照户籍划分，我国城镇常住人口可分为
5、四类（图3）：本地农村户籍人口27%、本地非农户籍人口49.3%、外地农村户籍人口13.3%、外地非农户籍人口10.4%。占近30%比例的本地农村户籍人口，由于拥有自己的宅基地，显然不应该再在城镇住房保障体系内考虑。而占城镇总人口70%份额的本地非农户籍人口、迁移人口中究竟多大比例能够成为城镇住房保障对象，本研究将根据住房的具体情况和实际的住房支付能力分析确定。二、住房保障相关概念（一）住房保障含义本研究认为，保障的本质含义是救助。住房保障是政府对社会成员中无力参与市场竞争者以及竞争中的失败者进行的居所救助，是社会保障体系的一个组成部分。可从下面三个方面来理解住房保障含义：第一，住房保障是社会
6、保障的一部分，保障程度与整个社会保障理念有关，以基本保障为基础的社会保障体系决定了我国的住房保障也只能是低水平的基本保障。保障的本质含义是救助，是保障 “人人有房住”，而不是保障“人人有住房”。第二，住房保障应面向城镇常住人口而不仅仅是户籍人口。为城市经济增长作出贡献的是城镇常住人口而不仅仅是户籍人口，从人力资本积累与城市经济持续发展的角度来看，住房保障是实现人力资本提升的必要条件。这种人力资本的提升可以为快速城市化进程中产业的发展提供必要的、低成本的劳动力，有利于城市产业结构的升级和城市经济社会的可持续发展。第三，不能将“住房保障”泛化为包括中等收入群体的“住房普遍福利”，保障住房的主要形式
7、是廉租房，经济适用房政策和双限商品房政策是在特定阶段实行的住房政策，随着经济和社会背景的改变，这两种住房政策应该逐步淡出，不应该作为住房保障的内容而长期存在。本研究在此只讨论廉租房。廉租房的要素包括住房面积和住房质量，在对城市公共服务和就业机会具有基本可达性的地方为低收入者提供居住机会，提高其健康水平、技能水平和融入社会经济生活的能力，帮助其最终摆脱贫困。根据住房保障含义、我国社会保障制度的基本原则和经济社会发展的条件，本研究认为住房保障制度的设计原则主要有四点：宽范围、低标准、多形式、分阶段。宽范围是指城镇住房保障制度应该面向全部城镇常住人口，与当前仅考虑户籍人口的住房保障政策体系相比，保障
8、范围有所扩大。低标准是指我国住房保障制度的完善一定要从国情出发，首先保证人们基本生活的需要，所以保障水平一定要“低标准”，低标准保障也可以产生一定的激励劳动力自我发展的效应。多形式是指近几十年来，我国的住房制度经历了由大规模公房建设向房地产市场发展的转变，城镇范围内存在多种住房供给主体和需求主体，住房状况极其复杂注定了我国城镇住房保障制度一定需要多种形式并存。分阶段是指我国住房保障体系的建立一定要积极稳妥，经历一个多阶段的发展过程，注意新老体制的衔接和过渡，避免出现大的波动。（二）住房保障标准界定1、公共住房建设标准应采用最低设计标准各个国家和地区在公共住房的建设标准方面都有明确的规定，按照家
9、庭人口规模设定建设标准。现阶段我国的住房保障只能是低水平的基本保障，公共住房即廉租房的建设标准应采用最低设计标准，经济实力强的地区可根据自己的实际情况进行适当调整。廉租房的设计应该是各项基本使用功能齐全，根据1999年6月1日起施行的中华人民共和国国家标准住宅设计规范（500961999），可以计算出住房最低面积设计标准。2、可采用家庭可支配收入的30%作为住房可支付性判断标准国际上对“住房可支付性”的界定如下：住房可支付性体现住房支出与家庭收入之间的关系。如果一个家庭在支付持续的住房支出后，其收入仍然可以维持其基本生活水平，包括满足衣、食、行、医疗和教育需要，就可以认为该住房为可支付性住房或
10、该家庭具有住房可支付性。通常，家庭总收入的30%为许多国家和地区关于可支付性住房的判断标准，住房支出（含设施和服务消费）没有超过家庭总收入的30%即被认为该家庭具有住房支付能力。对于住房支出超过其家庭总收入30%的住户，政府会给予相应住房补贴。在凯恩斯消费函数理论的基础上，本研究利用扩展线性支出系统模型（模型） 验算了我国城镇居民的基本消费需求支出和最大住房支出。结果表明，我国低收入家庭可支配收入中扣除基本消费需求支出后的最大住房支出比例为30%，与多数国家和地区的标准相同；扣除住房相关费用后，低收入家庭最大租房或买房的月支出标准为家庭可支配收入的25%。3、以平均市场房租和平均市场房价作为住
11、房补贴参考标准美国、加拿大等国家都采用住房平均房租作为住房补贴的标准。平均房租和平均房价代表了住房消费的平均水平，帮助低收入群体能租住到平均水平的住房，有利于提高整个社会的住房质量。但要注意的是，采取住房补贴时，住房的保障面积要与公共住房的建设标准一致。国务院24号文也指出：“对符合条件的城市低保家庭，可按当地的廉租住房保障面积标准和市场平均租金给予补贴。”三、我国城镇住房保障对象范围界定从各地区住房保障的实际情况来看，目前的城镇住房保障对象只面对户籍人口，廉租房对象的保障面太小，经济适用房作为主要保障形式，提供住房产权且其保障对象集中在收入相对较高的中等收入及中低收入家庭。过度保障和保障不足
12、并存，住房保障的对象和范围至今仍没有明确。确定住房保障对象范围，一方面要考虑近年改革和制度变迁的影响，另一方面要根据实际数据定量分析城镇住户的住房支付能力，还需要综合城镇化因素。（一）近年改革和制度变迁对城镇原户籍人口住房的影响20世纪90年代后期，在我国社会结构转型和经济体制转轨的过程中，城镇居民家庭贫富差距逐步扩大。受改革和制度变迁的影响，城镇原有户籍人口中与住房困难相联系的人群主要有：第一，城镇原户籍人口中在各种体制改革和产业结构调整中逐步被淘汰下岗的职工家庭。这些家庭分为两类，一类虽然享受了公房分配的待遇，但享有的公房房龄较长、面积较小、设施较差，目前由于收入很低无力改善住房条件，其中
13、聚集居住的区域逐渐演变成住房条件恶劣的棚户区。另一类家庭则一直没有享受到福利分房的待遇，下岗之后更无力改善住房条件。第二，城镇原户籍人口中1998年以后参加工作的没有享受到公房分配的人员。按照国务院颁布的关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知（国发199823号）的规定，这部分人员应该享受住房补贴，但不同企业住房补贴发放的情况有很大区别。此外，公务员作为特殊群体，房改以来其住房问题一直被列入住房保障的范围，成为“保障泛化”的重要体现。（二）本研究对我国城镇住房保障对象范围的界定本研究采用定量分析确定城镇住房保障范围，利用租金收入比分析租房支付能力，利用住房可支付性指数分析购房支付能力
14、，按住房月支出超过家庭月收入25%的标准，判定家庭住房支付能力不足。采用的数据为：国家统计局2000年人口普查数据、国家统计局2005年1%人口调查数据、国家统计局城市司2004年“中国价格及城市居民家庭收支调查统计”数据、国家统计局城市司2005年住户调查数据。通过对城镇不同低收入群体的住房支付能力分析，本研究认为我国城镇家庭中存在住房支付困难、需要界定为住房保障对象的住户主要有五种类型：第一，城镇户籍人口中最低收入户（其收入在平均收入20%以下）拥有自有房产的家庭，即使“卖旧换新”，仍然没有足够的住房改善能力。这部分群体面临的主要住房问题是住房质量的提升，他们的生活聚集地“棚户区”改造必须
15、有政府的资助；根据政府财力，可以从最低住房面积的住户开始逐步开展住房资助。按最先为人均10平方米以下的住户和“棚户区”住户提供保障计算，这部分群体大约占城镇家庭总数的1.5%。第二，城镇户籍人口中最低收入户、低收入户、中等偏下收入户（其收入在平均收入50%以下）没有房产的家庭或新增家庭，不具备租赁市场价住房的支付能力。这部分群体大约占城镇家庭总数的1%，大约每年增加20万户。第三，占城镇家庭11%比重的农民工家庭平均住房条件最差，半数无力租赁正式市场价住房，2/3的农民工在进城务工5年内因为各种原因离开城镇。本研究认为5年后仍在城镇租房住的农民工如果符合城镇住房保障对象条件，可以考虑进入城镇住
16、房保障范围。初步估计，2005年这部分可以进入城镇住房保障范围的农民工数量大约占城镇人口总数的1.5%左右。第四，在未来城镇化过程中，每年都会有一定数量的农民工进入城镇。按5年后1/3的农民工留在城镇估算，每年需要进入城镇住房保障体系的农民工家庭数量约为15万户。第五，“城漂”人口的住房支付能力相对较高，但其低收入家庭租赁市场价住房的支付能力不足。2005年“城漂”需要纳入城镇住房保障体系的人员约占城镇人口的1%。每年进入城镇住房保障范围的新增“城漂”数量大约为5万户。四、我国城镇住房保障方式选择（一）“人头补贴”和“砖头补贴”综合来看，世界各国的住房保障方式只有两种：“砖头补贴”和“人头补贴”。“砖头补贴”也称供给补贴，是政府直接提供公共住房建设或为建设者提供资助；“人头补贴”即需求补贴，是政府向住房需求者提供补贴以提高中低收入群体的住房支付能力。当前，世界多数国
