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1、大力推进水务管理体制改革作者：李寅权来源：新长征 2012年第1期水资源是经济与社会发展中的战略性经济资源，目前，我国水资源短缺己经成为制约国民 经济发展的一大瓶颈。而长期以来形成的“多龙管水、政出多门”的水务管理体制存在着种种 弊端，妨碍了水资源与地区经济的协调发展。因此，探讨我国水务管理体制存在的问题并从我 省的实际出发提出相应的对策，对于提高水资源的开发利用率，解决水资源的供需矛盾，具有 重要的理论和现实意义。水务管理体制是指政府为管理和监督全社会水事活动、保证各方面合法权益、实现水资源 可持续利用，在水务行业的组织机构、权限划分、运行机制等一系列制度的总称。水务一体化管理体制在国际上是
2、一种大趋势，已被证实是一种有效保护、合理利用水资源 的先进管理模式。法国巴黎水务统一管理的经验被认为是世界上最好的，得到了联合国的肯定 和推荐。目前，美国、英国、澳大利亚等发达国家都已实行了城市水务的统一管理。我国水务 管理体制改革从1993 年开始，由水利部推动，地方积极探索，主要是在市县层面进行，近年 来省级层面也进行了改革探索。一、水务管理体制存在的问题水务管理体制改革是一项新生事物，各省都在探索中推进， 推进中存在一些问题：1、水务管理纵向体制不顺，不能实现统一管理。由于水务管理体制改革是自下而上推进的 实现水务统一管理的市、县除承担原有的水行政主管职责之外，还承担着供水、排水的行业管
3、 理职能。省一级除上海、北京、海南等已实现水务统一管理并组建水务管理机构外，其他省份 的水行政主管部门都只有水行政主管职能，没有供水、排水行业管理职能，国务院有关部委的 职能也尚待理顺。这就造成水务行业管理上下不对口，职能管理难以真正落实到位。2、水务管理横向职责不清，影响效率。从上世纪80 年代以来，我国的水行业管理一直在 解决“多龙管水”的问题。1998 年的机构改革以后，尽管根据国务院的职能划分，原城乡建设 部、地质矿产部的城市水资源管理和地下水管理职能移交水利部，但目前涉及水管理职能的机 构和部门仍然数量众多，包括水利、环境保护、农业、林业、卫生等等部门。相对来说，水的 资源管理较统一
4、，目前水利部负责几乎所有的水资源管理职能，这是多年来水务管理体制改革 的最大成果。但是水服务管制职能十分分散，分别涉及建设、水利、卫生等部门，而且建设和 水利部门各自负责本系统内的服务管制。水环境管理的职能也较分散，主要由环境部门负责， 但水利、建设、林业、卫生等部门仍然负责水环境管理中的许多职责。这种较分散的部门管理 体制增加了管理成本，而且由于缺乏有效协调，也降低了管理效率。3、水务管理法规建设滞后。涉及水务管理的相关法律法规主要有水法、防洪法、 水土保持法、水污染防治法、矿产资源管理法及城市供水条例等，随着水务 管理体制改革的进一步深化，现行的水务法律法规已经不适应水务统一管理的新要求。
5、执法主 体发生了变化，现行城市供水、排水管理的有关规定与水务管理体制不相协调，在强调依法行 政的大环境下，对水务管理工作的正常开展造成了影响。如水务局在水污染、节水、供排水方 面的执法主体地位缺乏相应的法律依据，无法对社会行使行政管理权。4、市场化程度不高。市场化经营是发展壮大水利事业的有效途径，水务一体化不仅要在行 政管理层面改革，更应该在市场经营层面上创新。成立水务集团，融通社会资金，发展城乡供 水事业，加强污水处理与中水回用，同时也可以加强水源地建设和保护，有利于推进水利事业 快速发展。但在调研中我们发现，很多地区改革后工作思路没有发生变化，仍然遵循原有的运 行模式，并没有进行市场化运营
6、；有的地区虽然成立了水投集团，但由于历史遗留问题，运行 不畅，需要进一步理顺；还有部分地区需要加强对水务集团的行政管理和业务指导，否则会因 为企业片面追求经济效益，而忽视了水资源的优化配置、节约和保护。二、推进我省水务管理体制改革的对策水务一体化改革在西方发达国家成为普遍共识，在全球性缺水时代，西方发达国家成功的 水务管理和运营模式为实现可持续发展提供了有力保障。近年来，国家鼓励和支持进行水务管 理体制改革，水法、2011 年中央1 号文件及国务院和水利部下发的相关文件，都提出了 具体要求。我省的水资源严重短缺，水资源总量不足、时空分布不均、水质污染和水环境恶化等问题 严重制约着全省经济的可持
7、续发展。从2000 年开始，全省有10 个县（市）、3 个地级市相继实 施了水务管理体制改革。从总体情况看，积极稳妥地推进我省的水务管理体制改革，主要对策 应如下：1、实施适合省情的改革模式。在水务管理体制和运行机制初步建立后，各地应该针对水务 工作中存在的突出问题，结合当地特点，选准突破口，实施因地制宜的创新方式，切实体现水 务管理体制的优越性。在上海、广东、海南等南方地区，水污染严重、水生态恶化是城市面临的较为突出的水问 题。因此，深圳市形成的市、区、街三级“大水务”管理框架，水务部门管理职能全覆盖。北 京市打破乡镇行政区划，按流域陆续组建114 个基层水务站，建立3298 个农民用水者协
8、会， 逐渐形成了市区（县）水务局流域水务站农民用水者协会四级水务管理体制。上 海市则按照管人与管资产、管事相结合及责权利相统一原则，将供排水企业整建制划转至城投 公司，实现了政企分开。宁夏、陕西等西北地区是水资产相对贫乏地区且缺资金，他们采取市 场化运营的方式，推动涉水项目建设，改善当地水资源短缺状况。从吉林现实情况出发，借鉴 外省做法，选择适合我省经济社会发展实际的水务管理改革推进方式，已显得非常重要。我省 的水务管理改革要突出水务的社会管理和公共服务职能，实现城乡水资源评价、规划、开发、 利用、配置、保护的一体化统一管理；取水、供水、用水、排水、污水处理、中水回用的一体 化统一管理；水量、
9、水质、水域和水能的统一管理；法规、政策、制度、标准、定额的统一管 理。对于自来水公司、排水公司、污水处理厂等水务企业，主要是通过市场准入、发展规划、 行业政策、服务监管等间接管理方式进行行业管理。目前，从对水务发展有利出发，水务局应 该与原主管部门保持良好的合作关系，主动争取原主管部门在行业上、相关项目上的指导。2、制定改革方案，推进吉林水务管理体制改革。水务管理是指涉水事务的行政管理，不能 简单地追求自来水公司、排水厂划归水利系统管理，而是要发挥城乡涉水事务统一管理的体制 优势，从政府的角度，从全局的高度，做好水务管理工作方案。我省的水务体制改革方案要广泛论证，多渠道、多层次深入调研，围绕职
10、能调整、资金配 套、人员安置等问题，制定政企分开、职责分明、运转协调的水务管理体制改革方案；制定政 府引导、社会筹资、市场运转、企业开发的水务运营方案；制定发挥体制优势、强化行政管理 的水务政策法规支撑方案，做到周密部署，有计划、有步骤地推进。3、理顺相关法规政策，推动水务管理法制化进程。水务一体化管理后，一些行政职能尚未 从法律政策层面上理顺，极易造成工作错位，如供排水、污水处理及水环境治理等。因此，应 密切结合我省实际，清理与水务一体化管理体制不相适应的地方性水务法规和规章，理顺涉水 法规及政策存在的职能不清、职权不明问题，按照水务统一管理的要求，逐步建立健全水资源 和水环境保护、城市供排
11、水、污水处理及回用、计划用水与节约用水、城市防洪等方面的地方 性水管理法规和规章。4、水务运营市场化。水务改革的前置条件必须是严格的政企分开。要引入市场机制，吸引 社会资本参与供水设施的建设和经营。要充分发挥市场配置资源的基础性作用，实行投资主体 多元化、产权股份化和经营市场化。同时要制定特许经营办法，建立市场准入和退出制度。政 府部门要进一步转变观念，加快职能转变，实现政企分开和所有权与经营权的分离，建立责权 明确的国有资产管理、监督体系和保值增值运行机制，为水务企业建立“产权清晰、政企分开 管理科学”的现代企业制度，使之真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人 主体和市场竞争主体，切实保证落实水务企业国有资产保值增值任务。（ 作者：省政府发展研究中心副主任）责任编辑/华雯文
