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1、世界银行革新难题及建议世界银行作为布雷顿森林体系的支柱之一，对二战后全球经济的发展，尤其是对提升发展中国家的增长潜力，发挥了重要的作用。与此同时，关于世界银行的批评也从来没有停止过，这些批评大致可以分为三大类。第一，世界银行没有实现促进发展的职能。Payer认为，世界银行对于穷国帮助不大，反而会使一些已经富起来的国家更富，一些不发达国家抱怨世界银行加重了本国的贫困。第二，世界银行缺乏战略方向。世界银行有一个庞大的执行董事会，以及庞大却缺乏效率的员工队伍，但由于执行董事会主要代表国家利益行事，因此难以形成一个长期的战略。Sachs认为，由于美国把世界银行视为美国外交和国家利益的延伸，所以理所当然
2、认为应当由美国指定世界银行行长，但至今为止，没有一任行长是经济发展方面的专家，缺乏专业知识导致世界银行没有一个战略、也没有明确的发展方向，完全成为了实现美国企业利益的工具。第三，是世界银行在治理上存在的问题。和其他多边金融机构一样，世界银行治理状况备受诟病，对世界银行治理的批评集中在三个方面。一是关于世界银行的效率。Payer认为世界银行是一个缺乏效率的官僚机构。二是美国对世界银行的垄断。美国对世界银行的垄断包含多个方面，其中受批评较多的是美国导致世界银行贷款“有附加条件”，以及美国对修改世界银行章程的独家否决权，还有美国实际垄断了行长的位置。即使是美国的学者，也不认为美国对世界银行的垄断是一
3、件有益的事情。比如，Sachs就认为世界银行行长选举存在较大的问题。三是发展中国家投票权不足的问题。这和美国（和其他发达国家）垄断世界银行是同义反复。世界银行曾经历过若干次的改革和调整，不过，从来没有因为外部批评而进行过任何的改革，多数情况下，改革只是反映了世界经济版图的变化以及国家间的利益调整。美国金融危机以后，改革布雷顿森林体系的呼声再次高涨，作为布雷顿森林体系的支柱之一，世界银行的改革也被迫提上议程。本文拟对世界银行改革历程进行一个简单的回顾，分析目前各方提出的主要改革建议，并对世界银行治理改革的关键议题、可能的方向进行讨论。一、世界银行治理改革回顾自成立以来，世界银行对发展目标、治理结
4、构、业务流向等方面进行过多次的调整与改革，在治理方面比较大的调整有三次。第一次是对内部架构的调整。1952年以前，世界银行的治理结构是根据职能划分的，分为贷款部、经济部、市场部、法务部等部门。目前世界银行的治理结构，是在1952年内部结构改革的基础上发展起来的，这一治理结构的特点是按地区划分（除了几个专业委员会之外），这一结构对于提高世界银行的运营水平是非常有效的。第二次是对投票机制的强化。在1972年以前，世界银行的贷款尽量根据“常识”来运行，一些有不同意见的项目将在提交执行董事会投票前得到妥善解决。1972年，Gonzalez修正案通过后，为了回应国会的要求，美国的执行董事开始在世界银行内
5、越来越多使用投票权影响贷款或援助方向，同时，美国的执行董事也对一些项目明确发表看法，使得一些项目没有办法提交执行董事会讨论。事实证明，美国完全可以影响世界银行贷款的流向。20世纪70年代，美国国会又指责多边开发银行将贷款提供给违反人权标准的国家，因此要求世界银行的执行董事对这一类项目投反对票，一些与糖、橄榄油等相关的贷款项目因此受到影响。第三次是目前仍在进行的投票权改革。2008年秋，世界银行集团同意开始两阶段的改革，以提高发展中国家和转型经济体（DTC）在世界银行的参与，包括增加DTC国家的投票权、股份、在执行董事会中的人数、对DTC国家关于发展的看法做出回应等内容：（1）增加DTC国家的投
6、票权，根据新的股权计算公式!，将DTC国家在国际复兴开发银行（IBRD）的投票权从42.6%提高到47.2%，同时，将DTC国家在国际开发协会（IDA）的投票权从40%提高到46%。（2）建立独立的配股原则。要求建立和IMF配额相一致、但又不一样的股份分配方法，欢迎新的IDA出资，以及保持发达成员和DTC成员之间的投票权平衡。（3）对IBRD和IDA的股份结构进行定期评估。每5年对IBRD和IDA的股份结构进行评估，以保证股份结构能够反映各自的经济占比以及对世界银行集团的贡献。（4）增加来自DTC国家的董事。在保持其他国家董事不变的情况下，增加2名来自撒哈拉以南非洲国家的董事，使撒哈拉以南非洲
7、地区在世界银行的执行董事达到3名。（5）修改世界银行章程。修改世界银行章程是为了修改关于基本投票权的规定，提高基本投票权的提议已经得到理事会的批准，正在征得成员国的同意，已经有80%的成员国（占70%的投票权）同意，但离85%的投票权还有一定的距离。可以看到，经过这一轮的投票权改革以后，新兴经济体的投票权提高得最多，中国、韩国、墨西哥、土耳其共增加了3.27个百分点，而其他发展中成员增加1.33个百分点，总体上最不发达国家增加的投票权都是非常有限的，这是由投票权计算公式所决定的。DTC改革的实质是通过提高基本投票权以惠及最不发达国家，同时较大幅度提高新兴经济体的投票权，很大程度上是发达国家和新
8、兴经济体之间的一次调整。这和全球经济结构变化也是一致的，1990-2010年间，发达国家和最不发达国家占全球GDP的比重都有所下降，只有新兴经济体的比重是上升的。投票权改革之后，美国的投票权下降了0.51个百分点到15.85%，但仍然拥有足够多的投票权以否决世界银行章程的修改（15%），也就是说，在修改章程上美国仍然有独享的“否决权”。到目前为止，世界银行的改革还没有触及到核心的议题（比如美国的干预、治理机制不顺等），世界银行下一步的改革能否触及到这些核心议题，也正是本文要重点讨论的内容。二、世界银行治理改革方案分析对于世界银行治理结构改革，学者和官方都提出了许多不同的改革方案，世界银行也多次
9、成立专门委员会研究治理改革的问题。这些方案中，对世界银行改革的许多问题都有所涉及，有些甚至切中了世界银行治理改革的要害。（一）关于改革行长选举的方案2000年7月，世界银行和国际货币基金组织执行董事成立了工作组来评估行长和执行总裁选择过程，工作组对世界银行现有行长推选程序进行了评估，并提出了改进意见。之前，世界银行行长的选举程序是：在世界银行现任行长宣布即将卸任后，选举过程即启动。执行董事会就适合行长之职的基本条件达成一致，美国政府将会由财政部领头成立“提名委员会”，并根据执行董事会提出的条件筛选候选人，委员会和一位资深提名顾问一起对候选人名单进行初选，其他国家的提名人也一起进入初选（包括非美
10、国公民），美国执行董事负责及时通报董事会提名进展。最终，美国总统确定最终人选名单，并由美国执行董事向执行董事会推荐，执行董事会投票选出行长。工作组提出了新的筛选程序：（1）在现任行长即将卸任时，由执行董事会启动选举。执行董事会确定行长的基本条件，并成立小型顾问委员会。（2）由顾问委员会提出候选人名单，并不带倾向性地提交给执行董事会。候选人应当是成员国公民，可以由成员国政府提名，也可以不经过成员国政府提名，不经政府提名的候选人应当获得本国政府的背书（至少不反对）。（3）执行董事会就候选人名单进行初步磋商，直到确定最终人选才进入选举程序。（4）选出行长后，由执行董事会完成任命程序。可以说，新的筛选
11、程序有很大的改进。一是改革了美国主导提名过程的做法，转而由执行董事会来进行筛选。二是打破了国家提名。在新的程序中，候选人不一定要经过国家提名（但需要本国政府的支持，至少不反对）。新的筛选程序是非常合理的，除了其执行筛选的机构有待商榷以外#。遗憾的是，直到2012年最新的行长选举，仍然没有对原有的筛选程度进行改革。（二）Caliari和Schroeder的建议Caliari和Schroeder提出“改革提案”，但只提出了几条建议$：（1）世界银行的出资国和借款国有同样的投票权，单个国家不能拥有否决任何提议的投票权。（2）执行董事要通过正式投票来表达观点，而不是给暗示。理事会、执行董事会的会议记录
12、要公开。（3）行长要基于择优原则公开选举。应该说，有些建议是比较合理的，比如信息公开；而有些建议则缺乏具体的行动方案，比如关于行长选举的建议。至于说，Caliari和Schroeder提到的“出资国和借款国有同样的投票权”，其实涉及世界银行改革中的一个关键问题，即世界银行的性质：世界银行是像联合国一样的国际组织，还是一家政策性银行，或者是援助机构、商业银行？世界银行的性质直接决定了投票权的分布，以及许多治理的原则。（三）Linn关于世界银行改革的建议Linn在世界银行工作长达30年（1973-2003年），曾任负责金融政策和资源动员的副行长、以及负责欧洲和中亚的副长，应该说对世界银行的情况是非
13、常了解的。Linn认为世界银行的改革可以分两个步骤完成%，在近期内，重点是要形成开放的、竞争性的、基于择优原则的（行长）选举过程。并在当前的危机中，为发展中国家（尤其是最穷的国家）提供快速应急资金，稳定投资和当地的发展。而在长期内，世界银行应当推行的改革包括：（1）世界银行要在提供援助、国家间援助协调上占据主导地位。（2）扩大贷款对象（把发达国家纳入）、调整经营政策（适当增加风险的同时加强风险对冲）、增加融资渠道，以此提高世界银行的地位。（3）世界银行的改革要和国际货币基金组织相协调。（4）世界银行的改革需要仔细的准备，不能匆忙决断，应当在全球援助和公共产品体系变革的大背景下，考虑世界银行的改
14、革。在所有改革方案中，Linn的建议是最务实的，很多都是关于世界银行业务调整的建议，这取决于他对世界银行业务的了解，但这也恰恰局限了他的提议，对于世界银行战略性的关键领域改革，Linn并没有多少贡献。（四）Zedillo报告中的改革建议2008年9月，国际货币基金组织（IMF）成立了治理改革委员会，并邀请了南非财政部长TrevorManuel任主席，成战略的部门或机构，发展委员会、执行董事会都没有办法实现这一职能。（2）投票权分布不合理。投票权分布不合理主要表现在四个方面：一是基本投票权占比过低。世界银行章程规定的基本投票权，是以数量而不是比例的形式确定的*，所以新成员的加入以及增资都会导致基
15、本投票权自然稀释。在国际复兴开发银行成立之初，基本投票权占11%，而现在只有2.86%，虽然有计划将基本投票权提高到5.5%，但Zedillo报告认为这一水平仍然过低。国际金融公司也有同样的问题，从成立到现在，基本投票权已经从12.28%下降到了1.82%。二是缺乏投票权评估机制。世界银行没有自动或定期评估股份构成的机制。三是发展中成员和发达成员投票权不对等。四是最大股东垄断的问题。由于修改世界银行章程要求的高度多数，给了美国独家的否决权，引发世界银行被最大股东垄断的看法。（3）职责划分不明晰。在世界银行中，董事会和管理层之间的界线很模糊，执行董事会和行长分享管理世界银行的职能，导致行长无法完
16、全发挥自己的作用。同时，行长是执行董事会的主席，导致利益冲突，董事会无法独立行事。除此之外，还存在行长选举不透明的问题，排除了大部分成员国，而且行长必须是美国人的潜规则仍然在沿用。针对上述问题，Zedillo报告提出以下改革建议：（1）改善投票权分配。具体建议包括：一是改革执行董事会。减少董事会成员到20人，尤其是减少来自欧洲的执行董事，同时执行董事会选举产生，每个执行董事代表不超过10个国家。二是每5年对投票权进行自动评估。三是世界银行股份应当与投票权脱钩。四是将基本投票权提高到10.78%。（2）改革治理机构。将现有执行董事会提升为理事会，由各国财长组成（副财长为替补），通过选举产生董事长，并成立顾问小组为理事会服务。同时，将所有运行工作交给管理层。（3）改革行长选举程序。（4）加强管理问责制。（5）扩大世界银行集团可用资源。Zedillo报告非常全面，对世界银行治理中的许多关键领域也都有所涉及，包括美国垄断、行长选举、执行董事会改革等内容
