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1、国内公共政策执行过程中存在的问题及解决对策探讨一、引言公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。作为政府调控社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分派及具体行政目的的重要手段之一，在社会飞速发展的今天，公共政策越来越发挥着举足轻重的作用。特别是中国加入WTO后来，无论是政府还是社会都将进一步融入世界经济，置身于一种市场竞争日益剧烈的大环境中去。这也对国内公共政策的制定、实行等领域提出了新的挑战。如今，国内政府在公共政策执行这一重要的环节中，仍存在着不同限度的问题，具体体现为政策执行偏误，即政策执行者在实行公共政策的过程中，受到多种因素的影响，使执行效果偏离政策的最后目的并引起了经济
2、、政治、社会生活的无序和混乱等政策失真现象。如何改善既有的缺陷，摸索出解决对策并保证公共政策的有效实行，正是我们如今亟待解决的问题。公共政策执行是在政策方案接受之后，国家行政机关及其构成人员通过运用多种手段，将其内容转化为现实从而实现公共政策目的的一种行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节，是实现政策目的、解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分派的重要途径。美国公共行政学者艾利森曾指出:”在达到政府目的的过程中，方案拟定的功能只占10%，而其他90%取决于有效的执行”。这表白公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而，在公共政策执行过程中，由于多种因素的影响，
3、常常导致公共政策执行浮现偏误，政策目的不能预期实现。由于体制转轨和社会转型等方面的因素，目前在国内这一问题尤为严重。在目前国内改革发展进入核心阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下，研究并解决国内的公共政策执行浮现偏误问题，无疑是个十分重要急切的重大现实问题，对于提高国内公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。二、国内公共政策执行偏误的重要体现在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一种相称核心的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。政策在执行过程中浮现偏误，不仅会直接影响政策问题的解决，导致预定政策目的落空，并且会损害政府形象，削弱政府权威和公信力。纵观国内目前公共政策执行状况，
4、不难发目前政策执行过程中仍然存在”上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。具体来说，公共政策在执行中浮现的偏误重要表目前如下几种方面：(1)”虎头蛇尾”敷衍性执行。实行政策要坚决贯彻，善始善终。但在现实中，有些部门或地区对上级政策前松后紧，敷衍塞责，悲观执行，致使某些政策在执行中难以达到预期效果，有时甚至会浮现负面效应，给国家和人民的利益导致重大损失。(2)”断章取义，为我所用”选择性执行。某些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行过滤，只执行符合自己利益的部分，不符合自己利益的部分就不执行。”见了黄灯赶紧走，见了红灯绕道走”便是很形象的比方。某些单位”耍小聪颖”、
5、”打小算盘”，置国家政策原则于不顾，站在小团队利益的立场上钻政策的空子，极大限度阻碍了上级部门目的的实行。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全，政策的整体功能难以发挥，政策目的的实现也必然大打折扣。(3)”土政策”附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益在原政策的基本上自行设立”土政策”，打着结合地方实际的旗号另搞一套谋取私利，从而导致政策执行变形；或附加某些原目的所没有的内容，致使政策不能精确执行到位而浮现政策失真。以国内的筹划生育政策为例，国内的筹划生育政策本来是为了控制人口数量，提高人口素质，但在某些地方，筹划生育罚款却成为乡政府财政收入的一种重要来源。有些地方
6、居然把生育第二胎的指标公开拍卖，偏离了筹划生育政策的主线目的。(4)”上下不一”抵制性执行。公共政策执行者对既有的政策不认同、不接受，从而产生抵制情绪，使公共政策不可以执行到位，达不到预期的效果。例如，近年来国内某些地方政府过度强调自身的状况，找多种因素让中央”搞特殊”，对中央宏观调控政策多次置若罔闻，甚至逆风而行，”你说你的，我干我的”。(5)”走极端”野蛮性执行。在目前社会主义市场经济条件下，执行公共政策应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的结合运用。然而国内在公共政策执行扭曲变形，演变成野蛮执行，导致与群众关系紧张，极大地影响了执行效果。更有甚者某些政策执行人员采用极端手段，背离工作
7、程序，甚至采用违法违纪的措施执行公共政策。三、国内公共政策浮现执行偏误的重要因素目前公共政策执行浮现偏误，存在主观或客观等多方面因素:(1)政策自身的因素。政策自身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行，往往取决于政策自身与否科学化合理化明晰化。政策执行偏误产生的重要前提就是政策自身存在着缺陷，有漏洞缝隙可钻。(2)政策执行主体的因素。任何一项政策最后都要靠执行主体来实行，现实中政策执行偏误在很大限度上是由于政策执行主体的因素导致的。重要体现为:政策执行主体的素质不高由于历史因素，国内公务员与发达国家公务员比较起来，素质普遍不高。从而，文化水平低导致行政决策水平低;
8、职业道德差导致行政道德滑坡;行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任;理论水平低导致官本位思想严重。执行主体法制观念淡薄从行政的角度看，中国政府机构的规范化、法制化限度不高，变化的随意性很大，人治色彩浓厚。”不因人而异”等观念并未进一步人心，随处可见官僚的”任性专断”，书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场逻辑，人格权威不小于机构权威和法律权威。显然，不依法行政是导致公共政策执行效率直线下降的重要因素。利益主体之间的矛盾和冲突政策的核心是要解决社会利益的分派问题，所有政策最后都体现为对社会利益关系的解决。它合用于全社会，代表和维护的是一种整体利益，符合全体人民群众的利益规定。但是，在现实生活中，
9、由于受多种因素的影响，有些政策未能充足体现，甚至损害广大政策目的群体的利益，以致目的群体难以认同和接受这些政策，进而对政策的执行产生悲观情绪和抵触。在国内社会转型期，某些官僚贪污受贿、徇私舞弊、权钱交易的腐败行为不仅仅只是一般的自利行为，而是严重的违法犯罪行为。从公共政策的角度来看，这些行为不仅仅是官僚公共决策的乱作为、不作为，更是运用公共政策谋取私利、损害公共利益的违法犯罪行为。(3)政策执行制度的因素。有关制度的不完善，重要表目前:政策执行的信息沟通机制不健全信息沟通机制的不健全，使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。一方面，政策制定与执行缺少公众参与机制，政策透明度低，政策接受者在政策实行
10、时往往对政策内容和目的一无所知，或道听途说或一知半解，政策执行难度和风险固然加大。另一方面，政策执行缺少信息反馈机制，政策执行盲目性大，政策评估缺少根据，政策效果难以认定。例如，”非典”事件，就是由于开始之初，疫情信息”上行”中瞒报、”下行”中封锁、”平行”中缺少沟通，最后才演变成一场重大公共危机。公共政策执行的权力构造不够合理虽然国内很早就有中央与地方之间的”放权与收权”的摸索，但迄今为止国内尚未建立一种法治化、规范化、科学化的中央与地方权力关系模式，没有对中央与地方的权限职责进行明确的界定。公共政策执行的监控机制不力监督是管理的重要环节，也是公共政策执行的重要手段。目前国内虽然建立了比较健
11、全的行政监察体系对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监督，但在政策执行的过程中，仍然缺少强有力的监督机制:执行系统的监督机制因体制的依附性而难以正常运转；监督主体因其主体意识不强加上缺少必要的法律保障致使监督职能无法完整履行；新闻媒体的舆论监督因受行政干预而无法释放能量；社会监督因诉讼不畅、缺少保障而难以发挥作用。四、解决国内公共政策执行偏误的重要对策公共政策行为是国家政治的重要构成部分，公共政策执行是实现国家职能的核心环节，政策执行的成败直接关系到经济的发展、政治的稳定和社会的进步。为避免执行偏误或解决已浮现的问题：(1)完善行政之间、党政之间的权力配备。改革现行的行政管理体制，合
12、理划分各机构的职能，避罢职能交叉。对职能交叉的行政机构实行”撤”、”并”、”减”，机构设立要讲究整体性和科学性，理顺中央和地方之间的关系，保证政策的严肃性、权威性、合法性。(2)全面提高政策执行者素质，提高对政策认知水平。政策的执行主体是人，是公共政策能否有效执行的核心因素。执行人员对的对执行的目的、内容及实行环节进行理解、认知，才干有效地加以执行，如果执行者不能完全地理解公共政策，就会导致政策执行的偏误。执行者只有对政策的内容与精神实质有对的理解，才干坚定地、发明性地完毕政策的执行。(3)保障监控工作相对独立性，完善政策执行监督制度。根据目前国内政策执行控制的实际，为保障监控工作的相对独立性
13、，有必要对现行的国家监督机构双重领导体制进行合理的权责界定，建立起权力监控自上而下的独立的垂直领导体系。(4)加大政策宣传力度，完善政策传播渠道，建立政府与公众之间的互动机制。政策的传播离不开对政策信息的宣传，加大对政策的宣传力度，有助于执行人员及广大的目的群体对政策的理解。建立完整的信息传播网络，变化高度一元化的传播方式。政府的宏观政策可以通过媒体、电视、互联网等走进千家万户，提高政策的时效性；同步，减少单一传播的层级，保证信息保真度，还可以及时得到市民对政策及政府的反馈信息。例如，政府在网上给公众与政府之间搭建了一条直接沟通的渠道，公众不仅可以直接点击政府的官网，迅速、及时地获取政策信息，并且也可以通过电子邮件、电子投票、电子民意调查等形式将对政策的意见和规定反馈给政府。政府应当和公众之间建立互动机制，及时听取公众的意见和规定，对政策作出必要的修改。如建立信访制度，使由于新政策的履行而利益受损的公众有申诉与体现自己意愿和规定的制度化渠道。
