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1、行政复议抽象行政行为抽象行政行为纳入诉讼范围的可行性探析 原标题:抽象行政行为纳入诉讼范围的可行性探析抽象行政行为是行政机关行使职权，发挥社会管理作用的主要路径和主要手段，同时也是确保广大行政相对人正当权益免受侵害的有力屏障。不过现行法律要求抽象行政行为不列入诉讼范围，这使其缺乏直接有效的监管，为种种问题的出现埋下了隐患。所以，本文将抽象行政行为纳入诉讼范围的可行性进行简明的分析和探讨。一、抽象行政行为的概述中国行政诉讼法第十二条中明确要求：“人民法院不受理公民、法人或其它组织对下列事项提起的诉讼：国防、外交等国家行为；行政法规、规章或行政机关制订、公布的含有普遍束力的决定、命令；行政机关对行
2、政机关工作人员的奖惩、任免等决定；法律要求由行政机关最终裁决的详细行政行为。”上述要求中很明确，被排除在行政诉讼的范围之外的包含“行政法规、规章或行政机关制订、公布的含有普遍束力的决定、命令”，即抽象行政行为。所谓抽象行政行为，是指“行政机关制订和公布普遍性行为规范的行为。”包含行政法规、行政规章和行政机关制订、公布的含有普遍约束力的决定、命令等。它作为行政机关行使职权的一个载体和路径，是和详细行政行为相对应的。所谓详细行政行为，是指行政机关针对特定的对象并对其权利义务产生影响的行为。经过两个概念，能够清楚的看到抽象行政行为和详细行政行为二者的区分在于其调整对象的特定是否，而调整对象的特定是否
3、又直接影响到行政行为的效力范围的大小，从而左右法院受理行政诉讼案件的范围。现行行政诉讼法将这种“调整不特定对象”的、“含有普遍约束力”的行政行为明确排除在外，是否意味着这类行政行为无法有效的被监督和审查呢。实际上，纵观中国现有法律体系，对于抽象行政行为的监督审查有其特殊的路径：（一）权力机关的审查监督。中国宪法要求，全国人大常委会有权审查撤销国务院制订的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县级以上的地方各级人大常委会有权审查撤销本级人民政府的不合适的行政规范性文件；（二）行政机关的内部审查。关键包含立案审查和复议审查。国务院各部委和地方各级人民政府制订的规章要向国务院立案，国务院经过立案
4、审查能够发觉规章中存在的不妥或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报立案。另外，国务院在组织清理规范性文件过程中能够发觉抽象行政行为存在的问题并给予处理。1999年10月1日起施行的中国行政复议法要求，公民、法人或其它组织认为行政机关的详细行政行为所依据的要求不正当，在对详细行政行为申请行政复议时，能够一并申请对这些要求（国务院部、委员会规章和地方人民政府规章除外）代表的抽象行政行为进行审查。（三）司法机关的审查。中国行政诉讼法第53条要求，人民法院在审理行政案件时参考行政规章。对此，法学界普遍了解为授权人民法院对行政规章进行
5、间接审查。经过权力机关、行政机关、司法机关三大路径的监督，对于抽象行政行为的审查方法看似很完善，行政诉讼法立法时将抽象行政行为排除于诉讼范围外也并非毫无道理。然而为何还要讨论抽象行政行为的可诉是否呢？二、抽象行政行为纳入行政诉讼范围的可行性探析（一）法律规范上的可行性中国宪法第41条要求：“中国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和提议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法渎职行为，有向相关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。”这就为抽象行政行为的司法审查奠定了立法上的基础。在现行法律规范中，行政复议法和行政许可法为抽象行政行为的司法审查提供了参考。行政复议法第7条要求，公民、
6、法人或其它组织认为行政机关详细行政行为所依据的抽象行政行为（要求）不正当，在对详细行政行为申请复议时，能够一并向复议机关提出对该抽象行政行为（要求）的审查申请。行政许可法第71条则明确要求了违反该法第17条的要求设定行政许可的法律责任，即由相关机关责令设定该行政许可的机关更正或依法给予撤销。自从行政复议法和行政许可法颁布实施以来，已经在审查抽象行政行为方面积累了一定的操作经验，为以后诉讼审查抽象行政行为标明了突破口，起到了十分主要的借鉴作用。（二）司法机关操作上的可行性经过几个对于抽象行政行为的监督形式的比较能够看出，司法审查是其中最有效、最经济、最简便的监督，而且司法监督由人民法院依法独立行
7、使，不易受行政机关和个人的干涉而影响公正审查，相对于行政系统的内部监督而言，更具公正性。在能力方面，十多年的行政司法实践，使人民法院积累了丰富的审判经验，同时因为法官考试、考评制度的实施，促进审判人员不停提升本身素质，出现了一大批具有较高法学理论素养的法官。所以，法官审理行政案件的专业水平较行政诉讼法实施早期有了很大提升。近几年政府机制改革，使司法机关逐步摆脱了行政机关的制约、牵制，处于相对独立的法律地位。这一切全部说明，在现有的人力物力条件下，人民法院完全有能力独立对抽象行政行为的正当合理性进行审查。（三）组织分工上的可行性有些人担心司法机关审查抽象行政行为将会混淆司法机关和行政机关二者的职
8、能，不利于行政效率的提升，从而无法实现行政行为中表现的国家意志。在中国现行体制下，国家权力是经过不一样性质的国家机关来实现，并非仅仅局限于行政机关。司法机关和行政机关之间是监督和被监督的关系，而且全部要受国家最高权力机关全国人大领导，对其负责。因此说将抽象行政行为纳入司法审查并非不利于国家意志的表现，相反，假如给予司法机关审查抽象行政行为的权力，既能够保障司法监督职能的充足发挥，又能够使行政机关在其一切活动中服从并落实代表全体人民意志的宪法和法律的精神，对于错误之处立即进行更正和填补。这正是国家意志最大化的有利表现。因此说，对于抽象行政行为进行司法审查，在组织分工上是没有问题的。（四）借鉴她国
9、经验的可行性从国外的立法和司法实践来看，在行政诉讼制度比较完善的部分西方国家，通常只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外，而对于抽象行政行为，从“有权利就有救助”的行政法标准出发，大多数发达国家将其纳入诉讼范围之中。在美国，一切行政行为全部能够接收司法审查，无须法律明文要求。在法律有要求时，根据法律的要求进行法定的审查。在法律无须要求时，进行非法定的审查。英国对于司法审查范围关键采取排除性要求，法院不能对议会的法律实施审查，一样也不能对经过委任立法同议会法律含有相同效力的行政法规给予审查。不过法院仍可审查委任立法是否超越授权范围，也可审查它是否遵守必须的程序规则。法国行政诉讼的范围，包含
10、除私人行为、立法机关行为、司法审判行为、外国机关行为和政府行为以外的一切行政机关公务行为。在法国，立法机关行为，即国会的行为只受宪法委员会审查。政府行为实际上是国家行为。由此可见，法国并没有将政府抽象行政行为排除在司法审查范围之外。德国联邦行政法院法第40条第1款要求了行政诉讼的受案范围：“全部不属于宪法范围的公法争议，假如联邦法律没有明确地要求由其它法院处理，全部能够提起行政诉讼。州法领域的公法争议能够由州法分配给其它的法院处理。”这一要求使全部的行政法争议全部被纳入行政诉讼的受案范围。当然也有排除司法审查的行为，如国家行为、恩惠行为和其它由基础法确定的例外。在日本，依据法院法第3条第1款要求，除宪法有尤其要求外，一切法律上的争讼由法院管辖。法律上的争讼通常指经过适使用方法令应得以处理当事人之间相关权利义务的纠纷。上述很多发达国家有关抽象行政行为的法律要求，不但暗示了抽象行政行为的司法审查对于发展市场经济的主要程度，而且为以后中国完善抽象行政行为的审查制度和司法审查的实际操作提供了良好借鉴和宝贵经验。
