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1、工作总结：新形势下司法警察队伍建设存在的主要问题和对策人民检察院司法警察是人民警察的警种之一,它既是检察队伍的重 要组成部分,又是检察机关执法办案的一支既特殊又重要的武装力量, 肩负着预防和制止妨碍检察活动的违法犯罪行为,维护社会主义法制、 维护检察工作秩序、保障检察工作顺利进行的重要使命。在国家司法改 革的新形势下,检察机关司法警察工作的发展相对滞后,面临许多亟待 解决的矛盾和问题,着力解决好司法警察队伍建设和发展中存在的问 题,是司法改革和检察改革顺利进行的重要工作之一。一、新形势下司法警察队伍建设面临的突出问题司法警察组织体系建设不规范,主要是各级警务部门的机构格局不 统一。【人民检察院
2、司法警察条例】（以下简称【条例】）第三章第十 六条之规定：人民检察院司法警察实行编队管理。最高人民检察院设 立司法警察局；省、自治区、直辖市人民检察院设立司法警察总队；省、 自治区、直辖市人民检察院分院和自治州、省辖市人民检察院设立司法 警察支队；县、市、自治县和市辖区人民检察院设立司法警察大队。 但是,【条例】出台后没有相关的配套政策对各级警务部门机构级别进 行统一和规范,不同的基层检察院司法警察大队长或教导员有的按正科 级配备、有的按副科级配备、有的按股所级配备。作为检察机关的一个 职能部门,相对于反贪、反渎部门按照正科级配置,司法警察机构格局 往往较低,警务部门开展工作掣肘较多,特别司法
3、警察在职务犯罪侦查 中的监督提醒权难以落到实处。司法警察队伍的领导班子建设标准不统一,人事关系不明确。配齐 配强警务部门的领导班子,是加强司法警察队伍建设的组织保障。根据 高检和省院关于落实司法警察编队管理相关要求,支队可以配备支队 长、政委,大队可以配备大队长、教导员,但是具体怎么配备,没有明 确的政策规定,从日前的情况看,基层院司法警察大队有配备大队长、 教导员的,有只配备了大队长的,有的只配备了教导员,同时司法体制 改革中,警务部门的领导班子建设在顶层设计中也没有涉及,下一步如 何配备,领导职数如何设置,由哪里任命,亟待明确。司法警察队伍人员结构不合理,出口渠道不畅通。目前我州基层检 察
4、院司法警察队伍存在的主要问题,一是年龄结构不合理,司法警察中 超过45周岁以上人员占50%以上,年龄整体偏大;二是专业素质偏低, 知识结构不合理。追溯司法警察队伍的发展历史,其来源主要以部队转 业人员和驾驶员转警为主,后又吸纳了部分检察机关内部没有法律职务 的人员。前些年,在检察机关狠抓学历教育的进程中,司法警察队伍的 学历层次有了大幅提升,但选修法律专业或检察业务的不多,整体而言 司法警察的检察业务、法警业务、法律业务素质普遍偏低,与新形势的 执法执警要求还有很大差距;三是出口渠道不畅通。【条例】对司法警 察的招录虽然作了原则性的规定,但对司法警察的出口方面没有严格规 定,在入口方面上级院卡
5、得很严,一旦转警后,就由各地纳入普通公务 员管理,年度考核完全是按照公务员的考核程序,把对公务员的要求等 同于司法警察的标准,对于不履行或不认真履行司法警察职责的,基层 院确实没有办法清退,各级警务部门在这个问题上一直以来也是束手无 策。司法警察队伍建设体制机制不健全,双重管理落实不到位。在司法 体制改革之前,从检察机关的属性来看,上下级之间是领导与被领导的 关系,但就警务部门而言,上下级之间的领导关系并不明显,【条例】 规定上级人民检察院领导下级人民检察院司法警察工作,所以,司法警 察的进出都是同级院党组或检察长决定,上级警务部门的领导职能难以 表达,特别是在用警、调警方面阻力较大。司法体制
6、改革中对司法警察 队伍的管理和职能配属,缺乏统一规定,与检察官的改革不同步、不配 套,司法警察何去何从,仍然方向不清晰,目标不明确。特别是基层院 实行的大部制改革,警务部门的队建制将难以维系,编队管理没有载体 支撑,编队管理将难以落到实处,上下级之间的领导与被领导关系更加 难以落实。司法警察队伍缺乏教育培训优势资源,培训效果不明显,综合素质 提升太慢。根据高检院【人民检察院司法警察训练大纲】及省人民检察 院【检察机关司法警察训练实施办法】的要求,司法警察训练包括岗前 训练、专业训练和晋升训练,就过去几年的情况来看,岗前训练不充足、 专业训练不到位、晋升训练时间跨度太长。对于年度训练,就基层而言
7、, 存在的问题也是比较突出的,比如缺乏专业人才、专门的训练场地和健 全的训练设施,很多训练科目无法落到实处,训练效果不明显,专业素 能提升作用不明显,导致警务技能和专业技能难以适应新形势下检察办 案的需要,警务保障能力明显不足。司法警察编队管理难以落实,身份与角色不匹配,职级晋升不明确。 关于司法警察编队管理的问题,高检院早在1993年就提出了明确的要 求,时至今日仍然没有取得预期效果,究其原因在于检察机关内部的机 制体制没有理顺。主要表现在：一是编队管理后由警务部门实行统一派 警,但现实中,多数是派出去就收不笼、也管不了；二是在司法体制改 革中对司法警察的岗位设置出现错位,按照检察人员分类管
8、理的规定, 司法警察本该属于司法辅助人员,但就基层院人员数量与工作任务的矛 盾,多数司法警察被安排在司法行政岗位上,角色被转换以成了不争的 事实。甚至出现“司法警察应编入办案团队（或办案组）参与办案,服 务办案工作,不宜编队自成体系管理。的观点；三是司法警察职级晋 升不明确,在规范司法行为专项整治和司改过程中,司法警察原来在内 设机构担任实职的,多数已被改任非领导职务,对此,司法警察的行政 职级的晋升就没了空间和指望,不仅影响个人发展与前途,甚至直接影 响到警衔晋升。司法警察履职平台建设不完善,动态管理不到位。办案工作区是高 检院明确规定由各级司法警察部门管理的司法办案场所,是司法警察履 行职
9、责的综合性平台。但是,过去的建设与管理模式,软件部分完全由 技术部门管理和控制,且在检察机关业务应用系统中也没有涉及和涵盖 司法警察业务,司法警察队伍要实现网络化、自动化、动态化管理,缺 乏网络支撑,上下级警务部门之间各自为政,管理不到位,指挥不灵便, 履职平台的主战场作用没有表达。司法警察绩效考核被排除在外,执勤补助落实不了,严重影响司法 警察工作的积极性。检察机关人员管理分类改革实施后,为了增强三类 人员的工作责任心,充分调动一线人员工作积极性,省、州两级院先后 制定了【检察机关绩效考核及奖金分配实施办法】,其适用对象是员额 制检察官、检察辅助人员和司法行政人员,司法警察排除在外。司法警
10、察也是检察机关处于一线的工作人员,多年来承担了大量的工作和警务 保障任务,特别是在参与职务犯罪案件侦查的过程中,协助执行指定居 所监视居住,看管犯罪嫌疑人有时长达几个月,加班加点、夜以继日、 十分辛苦,除了每月480元的加班补贴以外,没有执勤补助,不仅挫伤 了司法警察工作的积极性,而且给办案安全带来隐患。司法警察权力清单不明确,考核评价机制缺乏。检察机关人员分类 改革后,关于员额检察官以及检察辅助人员的权利清单,已经相继出台, 权责明确,便于考核。但就司法警察来说,如何更好适应新形势下检察 机关司法办案的需要,上级机关没有下达司法警察权力清单,加之基层 院的司法警察多数以派警制,派往不同岗位,
11、对司法警察履职情况难以 评价,无法实施统一考核,给司法警察队伍建设带来不利影响。二加强司法警察队伍建设的对策在司法体制改革和监察体制改革的趋势下,司法警察职能、职责也 必将结合形势任务的变化,作出新的调整。为适应形势的变化,特别是 司法体制改革的要求,笔者认为应当通过以下四条路径去探索研究、创 新完善,促进司法警察队伍建设目标的实现和综合素质的有效提升。抓死队建制这个核心,巩固提升司法警察组织体系建设成果。检察 机关司法警察队建制,是【条例】为实行编队管理所作的整体设计。自 2013年以来,从省级院司法警察总队、分州（市）院司法警察支队到 基层院司法警察大队,司法警察组织体系建设取得了长足发展
12、,司法警 察队建制从过去“有机构无人员“有人员无机构的困境中,迈出了 可喜的一步,依此建立的管理指挥体系,对于集中有限警力、服务司法 办案工作、保障办案安全发挥了积极的作用。队建制是司法警察队伍建设的核心、是队伍归属的有效载体,如果 司法警察队建制再次被打破亦或被解散,核心一旦不存在,司法警察又 变成散兵游勇或无家可归之人,【条例】规定的人民检察院司法警察实 行编队管理和组织体系建设的要求,将成为一纸空文,司法警察的归属 感也将荡然无存。结合司法体制和检察体制改革的新形势,地方各级人 民检察院司法警察机构的设置以及格局,需要通过顶层设计来扭转和加 以解决。特别是自2017年1月起,省级以下检察
13、机关实行人、财、物 统一管理,基层检察机关内设机构的建设,地方党委、政府和编办也就 难以作为,这也是检察改革去行政化,实现扁平化管理的目标之一。但 作为武装力量之一的司法警察,是一支参照【公务员法】管理的特殊性 质的队伍,应该实行行政化管理,保持队建制不变。因此,只有从顶层 做起,切实加强司法警察机构建设,强化队建制的核心作用,司法警察 的正规化职业化专业化建设才能真正落到实处,全面提升司法警察综合 素质才有希望。进一步完善体制机制建设,夯实司法警察队伍建设基础。基础不牢, 地动山摇。【人民检察院司法警察暂行条例】第十二、十三条规定“人 民检察院司法警察实行编队管理,接受检察长领导和本院、上级
14、司法警 察部门的双重管理。其含义是司法警察队伍实行集中管理,既受本院 检察长的领导,又受上级检察院警务部门的管理,只有实行这种条块管 理与垂直管理相结合的科学管理体制,促进司法警察编队管理,才能将 现有的司法警察力量整合,形成纵向一体化、横向一盘棋的调警用 警机制,上下级之间统一调配使用,才能保证警令畅通,提高整体战斗 力。但2013年通过的【条例】却对上述内容作了重大修改,下级人民 检察院的司法警察工作是由上级人民检察院领导,上级警务部门对下级 警务部门,紧紧存在业务工作方面的管理、指导和考评,垂直领导关系 弱化淡化,这样就难以形成有效的领导管理体制机制,上级院的警务部 门对下级院调警乏力,
15、指挥失灵。仅就基层院的警力配置,许多工作或 保障任务,单靠自身警力是很难胜任或完成的,必须健全完善跨区域、 跨警队的警务协作机制。结合检察机关的属性和改革的要求,只有理顺 上下级警务部门之间的领导体制和管理机制这个基础,才能为提升素 质,规范履职找到出路。因此,建议上级院要牢牢抓住司法体制改革和 检察改革的难得机遇,全力破解长期制约司法警察工作发展和队伍建设 的体制性、机制性障碍,积极推动检察机关司法警察管理的体制、机制 建设。一是要进一步健全警务管理体制,落实上下级警务部门之间领导 与被领导的关系,强化垂直领导职能,保持警令畅通,令行禁止。强化 垂直领导是司法警察管理行政化的具体要求,要落实
16、上级的领导职能, 其核心要从参与人事权管理入手,否则一切美好愿景都将落空。因此, 下级院任命或调整警务部门领导班子成员,在院党组讨论决定之前,须 事先征得上级警务部门的同意,否则任免决定无效。只有这一规定落到 实处,才能从根本上扭转上级院警务部门对下级司法警察工作领导弱 化、管理不到位的尴尬局面。二是要完善指挥协作机制,上级司法警察 部门管理、指挥下级司法警察部门是对司法警察工作整体性、统一性要 求的集中反映,要在落实双重管理、强化垂直领导关系的基础之上,真 正建立起跨区域、跨警队的顺畅灵活的指挥协作机制,确保重大案件办 理和重大警务活动的警力需要。要在警队建制前提下,以警队管理、警 力调动、警务保障为重点,紧紧围绕重大警务保障用警需要,探索集中 用警、区域协作、警力整合的司法警察一体化工作新机制,逐步形成以 地州司法警察支队为警力统调中心、基层院司法警察大队为基本力量的 统一调动、统一指挥、统一使用、统一规范、统一标准的一体化指挥新 格局,确保司法警察队伍“纵向一体化、横向一盘棋的调警用警机制 落地生根
