新公共服务理论

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1、新公共服务理论新公共管理理论（或管理主义）是 20 世纪七、八十年代以来公共行政领域 最为引人注目的理论.它是指包括重塑和新管理主义在内的一系列思想和实践活 动。最近，以美国亚利桑那州立大学的登哈特教授夫妇为代表的新公共服务理论 则在对新公共管理理论进行批判的同时,建构出了一套比较系统和完善的理论体 系。一、新公共服务理论产生的背景（一）新公共管理理论的缺陷。新公共管理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。新公共管理的核心理 念是政府有限理性和政府官员的“经济人”假设，政府相似于市场经济条件下的 企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。因此，其核 心内容是力图将私营部门和工

2、商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、政府 工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等.一时间,“企业 化政府”、“市场为本”、“政府瘦身、“重塑政府成了政府官员使用率极高的流 行词语。然而新公共管理的思想并没有涵盖当今政府在实践中所应该涵盖的基本 理念。而且新公共管理过分强调市场机制的作用，过分强调政府向企业学习、用 企业提供商品的方式提公共服务，往往会而且在实践中公共部门与私营部门的差 别，从而产生伦理上和责任上的问题。另外,在市场化过程中也出现了一些不尽 人意的腐败现象。这一切，导致公平与公正问题的凸显。新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任

3、务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。丹哈特夫妇则针对性地 提出了一个实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条 船?”从掌控和驾驭社会的角度讲,政府过去已经做了很多,也的确发挥过积极的意 义。但是对于现代社会，这种单极化的掌控结构是否还合理呢?现代社会更多意 义上是一个多元化的结构,即便在公共行政领域它更多的也要体现出公民的主体 性.其实公民才是一个多重的角色,他们既是公共财政的主要供给者，也是公共服 务的接受者,同时也是各种生活的参与者和公共利益实现的监督者.归根到底，作 为最终的授权者，他们甚至可以通过新契约的形式向民间公共组织授权，而非单 独指向政府，这样

4、就使得掌舵者的地位受到了挑战。从这个意义上讲，未来政府 在许多时候的角色将不再是主导型的，只是一个非常重要的参与者，至于划桨手 也不仅仅是市场这一单一结构能够完全提供的，需要有更为多元的参与力量来重 构体系。（二）新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃。与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是，新公共 服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实 全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在： （1） 新公共服务呼吁维护公共利益，“ 当公民能够根据公共利益去行动时 ,社 会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来 ,并转

5、变成一种美德和 完整的存在，向社会奉献的过程最终使个人变得完整，这种观念大大超越了建 立在个人自利基础上的新公共管理理论。 （2） 新公共服务强调尊重公民权利。 新公共服务的倡导者坚持认为，政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系 的， “公民具有一种公共事务的知识，一种归属感,一种对整体的关切,一种与自 身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在 尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功 .（3） 新 公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化 之一就是政策制定方面的变化,政府不再是处于控制地位的掌舵者，而只是非常

6、 重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中 .新公共服务 认为行政人员应该意识到,公共项目和公共资源并不属于他们自己，作为负责任 的参与者，而不是企业家,他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进 者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者” ，将越来越多地扮演调解、协调 甚至裁决的角色。（三）新公共服务理论产生的基础理论1民主社会的公民身份理论： 认为国家与公民之间关系的主导模式是建立在这样的思想基础之上的，即政 府的存在就是要确保一定的程序（如投票程序）和公民权利 ,从而使公民能够根 据自身利益作出选择.近年来的政治学和社会学理论研究，都提倡复兴和更为积极的公民参与、 公

7、民权利与责任.如巴波、曼斯瑞奇、培特曼、桑德尔等人都提出过这一观点。 其中桑德尔是这样指出的：“关于州政府和公民之间关系比较普遍的模式是建 立在这一思想基础上:即政府的存在是为了确保公民可以选择通过一定的程序 （如投票），将他们的私利与社会利益相一致,保护个人权利。显然，这一观点 将公共选择经济学理论与新公共管理理论相结合。”2同时,桑德尔还提出 了一个关于公民权利与责任民主化选择理论的观点，在这一观点中，公民个体 更加积极地参与了政府治理。这一观点认为:通过长期和广泛的观察，由于公民 对公共事务的认知和归属感的建立，集体意识的形成,以及危机时刻将自己的命 运与社会命运相结合的认识，公民超越了

8、私利而关注的是公共利益。与此认识相一致的是柯因和斯缔文斯,他们认为行政人员应该把公民看作 是公民而不仅仅是投票者，不仅仅是客户、顾客或消费者；他们应该和政府共享 权威、减少对公民的控制，行政人员应当相信协作的功效。而且，与功利主义者 要求更高的效率相反，柯因和斯缔文斯认为公共管理者应当追求更高的责任心和 增加对公民的信任。这一认识直接巩固了新公共服务理论。2社区和市民社会模型： 认为在市民社会中，人们需要在社区的利害关系体系中实现自己的利益。只 有在这里,公民才能够以个人对话和讨论的形式参与进来，而这种方式便是社区 建设和民主本身的实质。认为政府的作用 ,特别是地方政府的作用，事实上就在 于帮

9、助创立和支持“社区”。此外，近年来，美国关于社区和市民社会的思想和理论又再次成为理论研究 的热点问题.主要政治党派的政治领导者，不同阵营的学者,畅销书的作家和受欢 迎的评论家，都非常关注社区与市民社会。他们不仅认为美国的社区环境恶化了， 而且失望地认为需要思考社会所面临的各种新的问题。尽管美国社会中的多样性 不断地增加，也许正是因为如此，社区被认为是产生整合和融汇各种思想的主要 途径。在公共行政领域，关于社会的需求表现为政府的角色，特别是地方政府的 角色，确实需要帮助创造和支持 “社区”.从某种程度上而言，这一努力建构在一系列健康和积极地“协调机制”基 础上，同时关注公民的愿望和利益，并且为公

10、民更好地在大政治体系中的参与提 供了良好的经验准备.如同普特南所认为的那样,美国的政治传统建立在公民参 与的基础上，是各种类型的活跃组织、协会以及政府团体共同作用的结果.且无 一例外地,这些小的组织都是公民为了实现他们的利益和能得到社会的关注而结 合在一起，共同组成了所谓的“市民社会”。这种由公民参与的对话与协作是社 会和民体系建立的基础.如同柯因和斯缔文斯再一次指出的那样，政府在创造、 促进和支主持这些公民与社会之间的联系中扮演着重要而又关键的角色.3组织人本主义和组织对话理论：认为在后现代社会中，我们彼此依赖，治理因而也必须以所有各方（包括公 民和行政官员）真诚、开放的对话为基础.提出要想

11、恢复公共官僚机构的活力,重 建公共行政领域的合法性等都需要促进公众对话。在这过去的几十年里，公共行政理论家,包括20世纪60年代晚期至70 年代的 早期，那些激进的公共行政学家与持不同原则和观点的同行，一致认为传统的等 级制方法在社会组织建构的实践中和实证主义的方法在社会科学的研究中，相互 得到了加强。结果,他们都对官僚制和实证主义提出了批判。与此不同的是，他 们引领了寻求一种选择性方法来进行管理和组织。通过新的路径获取知识，包括 解释理论、批判理论和后现代主义理论等。这些理论与方法都在寻求如何改革公 共组织使之被权威所控制、对公民的需求更为关注，更为关心公共组织中的雇员、 也更为关心外部的客

12、户和公民。这些关于官僚制与社会的诠释理论和批判性理论已开始被中心化，并且进一 步为后现代主义理论的提倡者所思考，特别是在话语理论中得到进一步体现。尽 管在各种各样的后现代主义理论家之间存在显著的不同,但是他们似乎也得出了 一个非常相似的结论“因为在后现代社会，我们相互依靠和需要，治理必 定基于所有党派、公民和行政人员之间真实的和公开的话语（对话）基础上”。 当后公共行政学理论家怀疑公共参与的传统方法,似乎他们一致认为需要通过公 众对话来复兴官僚体制，重建公共行政领域的合法性认识。不论是从知识层面，还是从实践层面都需要更新公共服务领域的概念，重 新建构新公共服务 .基于这样一种理论研究的创新和社

13、会革新的需要 ,以及在新 公共管理理论和运动的冲击下，以丹哈特为代表的新公共服务的提倡者提出了以 下与新公共服务相关的原则。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现 新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和 争议如何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者 归根到底是公共服务的性质。”二、新公共服务理论有七项核心主张：1。服务而非掌舵；2.公共利益是目标而非副产品;3.战略地思考，民主地行 动；4。服务于公民而不是顾客；5.责任并不是单一的;6.重视人而不止是生产率； 7。超越企业家身份,重视公民权和公共服务。（一）

14、服务而非掌舵新公共服务的提倡者认为：对公务员而言，需要承担的一个越来越重要的角 色是帮助公民清晰、明白和满足他们共享的利益，而不是试图控制和为社会发展 的新方向掌舵。新公共服务理论认为，过去，政府扮演一个重要的角色是所谓的为社会掌舵。 现代生活的复杂性不仅使这种角色看起来不恰当,而且也不可能。政府所赋予的 建构和指引社会与政治生活的公共服务项目和政策导致了许多不同组织与群体 之间的互动作用乃至于冲突，混淆了不同的观点和利益。在很多领域，考虑到作 为政府制定的公共政策不再产生作用。新公共服务理论认为:政府实际上是一个 参与者，是一个在很多案例中非常真实的参与者.但是，今天的公共政策,尤其是 对社

15、会发展起指导性作用的，是多组织和多利益集团被卷入，相互作用并产生了 无法预料的结果。政府不再主管一切.在新的时期,政府所扮演的主要角色不仅仅是通过规制和政令来指导公众的 行为，也不是建立一系列的原则和激励机制来引领人们走所谓的“正确方向”。 虽然,政府在指引社会由一方向另一方变迁的过程中仍扮演着重要的角色，但同 时也承担了另一种角色。以往政府所承担的一些行为，现在更加集中到私营部门、 非赢利性组织中，通过他们之间的竞争来提供公共服务，寻求解决社会所面临的 问题。在这一过程中，政府的角色由原来的控制者转变为议程的安排者，选择真 正的“参与者”，安排和提供各种相关的公共设施和公共服务，打破了以往对

16、公 共问题处理的垄断权,现在通常通过联合公共部门、私营组织和非赢利机构来共 同解决。而传统的政府对公民需求的反应要么说“是，我们能够提供那种公共服 务，”或者是“不，我们不能”。新公共服务认为经过选举产生的政府官员和管 理者对于公民的请求不是说“是或“不”，而是应该说，“让我们一起来解决 我们应当做什么，并且使它成为可能。”如果要建构一种积极的市民关系,政府 官员不能只是承担公共服务提供者的角色-他们还需要扮演协调者、调解者 甚至仲裁者的角色.（显然，这些新的角色就需要政府具备新的技能-而不是 旧的管理中的控制能力,而是新的协调、谈判、妥协和冲突解决的能力.）（二）公共利益是目标而非副产品提供公共利益和公共服务是政府的主要目的和任务，但不是由政府自己参与 生产或垄断公共服务的提供.新公共服务理论认为，公共行政人员必须建立一个 集体共享公共利益的观念.目的不是在个人选择的驱动下,迅速找到解决的办法， 而是创造一个利益共享、责任共担的机制。新公