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1、出让土地用途变更的法律适用 刘禺涵 由于土地用途 对土地价值有着十分重要的影响， 因此，改变土地使用权出让合同约 定的用途， 成为我国城镇国有土地使用实践中常见的法律现象， 同时 也是法律适用中比较混乱的一个问题。 准确理解现行法律关于 出让土地用途变更的具体规定， 对于完善城镇国有土地有偿使用制度， 正确处理土地用途变更法律纠纷，都具有十分重要的现实意义。 问题的产生和缘起 根据 1990 年国务院颁布的中华人民共和国 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例以下简称条例第十八 条规定，土地使用者如果改变土地使用权出让合同规定的土地用途， 应当依法重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金
2、。 这一规定明确了重新签订土地使用权出让合同是改变出让土地用途 的唯一法律形式。 但同样是出让土地用途变更， 1994 年全国人 大通过的城市房地产管理法第十七条却作了选择性规定， 即签订土地 使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同。 对于条例与城市房地产管理法的不同规定，可以根据法律效力高 于行政法规效力的原则， 以城市房地产管理法规定为准， 解决行政或 司法实践中的法律适用问题。但是哪些情形应当签订土地出让合同变更协议， 哪些情形必须重新签订土地出让合同， 城市房地产管 理法的规定仍然是不明确的。正是因为法律规定不清楚，才导致现实生活中，一些市场用地主体特别是开发商，在利益的
3、驱使下， 规避土地出让的招、拍、挂法定程序，或者规避较高的土地使用权出 让金取得出让土地使用权， 再通过变更土地出让合同用途方式， 将所取得较低经济效益用途的出让土地改变为较高经济利益用途的出让 土地使用权，造成变更出让土地用途法律上的混乱， 乃至在出让土地 用途变更中滋生腐败。出让土地用途改变的法律性质变更土地出让合同约定的土地用途，通常被认定为属于合同法中合同内容 变更的性质，但在我国特殊的土地法律制度中，远不是一个合同变更 能够准确解决的法律问题。在我国土地公有制基础上构建土地市场配置机制，土地所有权是不能进入市场转让交易的， 真正能够进 入市场依法自由交易的土地权利，是城镇国有土地出让
4、土地使用权。 出让土地使用权在进入协议或者招、拍、挂程序之前，首先是由土地 所有权的代表一一县级以上人民政府，根据土地利用规划和城市建设 需要，对出让土地具体用途、范围、权利边界、使用期限、规划限制、 用地条件、使用禁止等全面进行权利设计之后，才由市、县土地管理 部门依照法定程序出让。因此，作为经营性的出让土地使用权，在进行招、拍、挂程序时，每一宗出让土地均有其特定的用途、规划 等权利的限定，当事人通过招、拍、挂程序获得出让土地，所公开竞 价确定的土地的出让金，均与依法设定的出让土地用途、期限、规划 等具体限定条件相适应。特别是出让土地用途，它直接与土地出让金价款相关。譬如寸土寸金地段的土地，
5、如果设定义务制小学用地，它不可能有多高的市场价值；但如果设定成商业用途的用 地，就会立即提升成百、成千倍的市场价值。不仅如此，出让土地用途不同，其出让方式也完全不同。譬如经营性土地使用 权出让，就必须采用招、拍、挂法定形式，否则，出让合同无效。见，我国出让土地用途，是明晰出让土地使用权，决定其土地权利财 产价值的核心要素，每一宗出让土地用途、期限、规划、用地条件等 方面的限定，都是一项特定的土地物权的具体量身打造。因此，在我国特有的土地权利法律制度中，出让土地用途的改变，不应当被 理解为一般意义上的合同变更，而是一种实质性的权利的改变。变更出让土地用途的法律适用既然改变出让土地用途是一种实质性
6、的权利变动，那么，就应当顺理成章地得出重新签订土地使用权 出让合同的逻辑结论。然而，出让土地的用途变更也是十分复杂的一个法律问题，如果任何一种出让土地的用途变更都采取重新签 订合同的方式，也会不恰当地影响土地市场稳定，增大制度运行成本。 因此，条例第十二条才进一步将纷繁复杂的土地用途，归纳为居 住、工业、商业、科教文卫、综合或其他等五大类用途。这一法定分类，是依据用地的性质和盈利性水平确定的，每一类土地用途 的盈利水平基本相同。正是基于这样的立法精神和类型化依据，我国城市房地产管理法才在 条例只规定重新签订出让合同方式的 基础上，增加了签订土地使用权出让合同变更协议的法律形式。在出让土地用途变
7、更的可选择的两种法定形式中， 如何准确地选择法 律适用，是进一步规范我国出让土地市场行为亟待解决的重要问题。 根据我国城镇国有土地使用权有偿使用法律制度的特点和立法精神， 分别适用签订出让合同变更协议和重新签订出让合同的原则标准，应当以条例第十二条出让土地用途的法定分类为标准。如果是每一大类之中的土地用途改变，则应采取签订土地使用权出让合同变更协议的法律形式， 如由教育用地变更为体育、 卫生、科技用地等；如果跨越类别改变土地用途，就必须重新签订土地使用权出让合同。 只有明确这一改变出让土地用途法律形式适用的原则标准， 才能合理 地解释条例 与城市房地产管理法不同规定的一致性；也只有建立 这一原
8、则标准， 才既符合立法精神， 又能有效预防违规变更出让土地 用途，达到防止腐败滋生的目的。它是一只名叫“晶晶”的鸽子，它饿了。平常，那个人早就回来了，老远打响一个长长的呼哨，“晶晶”飞过去，落在他的肩上，那个人会抚摸它，从口袋里摸出一把 稻谷或绿豆喂它。每当它飞向北山山谷从那里带回纸条，主人就会笑容满面，看完纸条后他会在地上翻一个斤斗，摸出一个闪亮的铁匣子塞进口里左右拉动，奇妙的声音就在 这时发出来了。可现在，它正面临着孤独与饥寒。它的主人是一个外号叫“麻雀”的人。招工这件要命的事闹腾得他周身疲惫，结果对方还是摇头。“麻雀”必须投入最后的一搏，他长嘘了一口气，声音透出了沉重：“兄弟，这事只能你
9、来帮我一把了。实 在对不起，我舍不得你走，可有什么办法呢？人家居然看上你了”主人看着它，不再说话，眼里有了亮晶晶的东西。第二天一早，主人把“晶晶”塞进一个暗而闷的硬纸盒，鸽子扑扑地挣扎，主人找来剪刀，给它挖了两个方方正正的透气窗，然后提着纸盒出门了，它不再听到主人的 说话声。它在剧烈晃荡的黑暗中不知过了多久，眼前突然变得明亮，“晶晶”本能地往后一坐，再猛地一弹，就箭一般射了出去。一个中年人的粗嗓门留在了它身后，一个小孩 的哭泣声也留在了它身后。“晶晶”一头扑进了无边无际的开阔与自由。这地方空气太冷太干了，它记得家乡的群山中有个美丽的湖，还有主人圆乎乎的黑脸。它越飞越高。 一早醒来，少了鸽子的叫
10、声，他恨不得抽自己两个耳光。这次鸽子外交同样失败，虽然好容易讨得了招工师傅的欢心，但在“公社推荐”这一关仍踩了地雷。 此时，老队长正喊着他的名字，说：“还没吃早饭啦？要吹哨子了。上午在丝瓜冲散粪。”“我手痛。”他右手腕一弯，好像再不能伸直了，“哎哟哟，哎哟哟，怕是骨折了”。“那，那你就去看牛吧。”他实在不愿在这个山冲与泥粪打交道了。记得六年前刚下乡时，他有多么火热的幻想呵。他是瞒着母亲转户口的，是揣着诗集偷偷地溜进下乡行列的。他渴望在瀑布下 洗澡，在山顶上放歌，他还想靠自学当一个气象专家或林业专家。是什么使他学会了手腕表演术呢？他想不太清楚。他只知道，第一次招工给人们的震动太大了。现在一个个
11、都走了，连山那边那位热情为自己掌管衣服钱粮的姑娘也一走就没了音讯。“晶晶”感谢那只灰鸽，要不是它，自己早被老鹰撕成碎片了。灰鸽飞走了，不一会儿，带来一大群鸽子，这是个多么热闹的群体呵。咕咕咕“晶晶”听出了它们 的欢迎和安慰。它吃饱了，喝足了，但还在东张西望。这里的一切没法使它忘记“那个地方”“那个人”，它怎么能停留在这里？不，我要寻找！ 他开始了新战略，他打定主意要让他们 （ 当地领导 ）六神不宁放他走。那天，他在公社秘书面前耍赖，不几天，秘书的话就风传下来了： “那个叫麻雀的，简直是城 里的街痞子。”今天看牛当然也不能太老实。一上山，他就一个大字躺在地上睡觉，结果收工时发现少了一头黑牛。社员
12、们对他投射埋怨的目光。它飞向南方。记得那天的暴风雨，真是惊心动魄，被风一次次掀倒，但它继续挣扎着向前，向前。现在终于有希望了，所见的多么眼熟呀！对于“晶晶”来说，寻找成 了生命的寄托和生活的目的。晨光从大树的枝缝里筛落，蜜蜂和蝴蝶又开始了工作这里没有工作，这里有的是笑骂，扑克牌，空酒瓶以及来自父母的汇款单。“麻雀”现在已经学会了打扑克输 了以后钻桌子和夹耳朵，学会了骂人这天，外号叫“瓦西里”的黑大个说：“你太懒了！今天罚你去打鸟或抓鱼。”他没有争辩，提起气枪出发。“麻雀”转了两个山冲，并未见到鸟。忽然，有鸟叫的声音传来，就在不远处。他赶快上子弹，弓着腰潜身树下，悄悄向前方运动。嘣 糟糕，慢点，
13、它还没走，再来一下。嘣它闪了一下，就栽了下去。打中啦！他一跃而起，跑过一个草坡，看到了苞谷地里的尸体。这原来是一只鸽子。不过它太瘦了，也太脏了，全身都是泥灰。它是谁家的鸽子？射手想起了什么，上前捡起鸽子，摸摸鸟嘴边黑色的血污，身上的泥垢，大腿上化脓 的伤口，还有胸前稀疏欲脱的羽毛。突然，他眨眨眼，惊得脸色突变：它腿上有一条破烂褪色的红绸带，还系着一个眼熟的鸽哨。“晶晶！”他大叫了一声。他捧着逐渐冷却的鸽子，带血的手指在哆嗦。 入夜了，他的思绪总离不开“晶晶”。不可想象，蓝天这么大，路途这么远，遥遥千里云和月，它居然成功地飞回来了。当他酒酣昏睡时，它却在风雨中搏击前进，喷 吐着满嘴的血腥气味向他
14、一步步接近。像突然悟到了一种什么，他深深地吸了一口气，把上衣往肩头一搭，走向门口。“我再也不到这里来了。”“麻雀，你不要太娘娘心肠吧？不就是一只鸟么？” 他默默地走了，沿着山路走向自己的家，那里有他的柴刀、锄头、扁担，还有口琴和鸽巢，以及散发出桐油香味的斗笠。（ 有删改）1下列对小说相关内容和艺术特色的分析鉴赏，不正确的一项是 （3 分 ）（）A. 小说作者韩少功是一位具有知青生活体验的作家，他在文中刻画了知青“麻雀”的形象，真切地表现了那个时代留给人们心灵的创伤。B. 送走心爱的鸽子，“麻雀”依然没有实现自己的愿望，于是采取了消极怠工的办法离开了农村，“晶晶”早已被他忘记了。C. 出乎读者的
15、意料，故事的高潮并不是历经苦难的“晶晶”找到了自己的主人，完成了自己长途跋涉的飞行理想，而是“晶晶”死在了 “麻雀”的枪口下。D. 主人“麻雀”和鸽子“晶晶”都在不停地追寻着自己的理想，最终“晶晶”殷红的鲜血，引起了“麻雀”灵魂的震撼。答案 B解析 从小说后面的部分可以看出“麻雀”并没有离开农村，也不是早已忘记了“晶晶”。2请简要分析“麻雀”对“晶晶”的心理变化过程。（6 分）答：答案 满怀理想时：“麻雀”爱“晶晶”，“晶晶”也爱主人。“晶晶”是他的伙伴，是他的精神寄托，是他患难与共的伴侣，他们之间达成了不需任何言语就有的默契。被招工和进城“闹腾得他周身疲惫”时： “麻雀”对“晶晶”是难舍难分
16、而又无可奈何。 “麻雀”为了达到自己的目的， 忍痛把心爱的“晶晶”送给招工的师傅， 送到遥远 的北方去。见到“晶晶”死于自己的枪口下时：理想幻灭的“麻雀”感到了沉痛，进而引起了对生活深邃的思索，“麻雀”的灵魂重获新生，他回到了乡村的怀抱。（答对一点得 2 分；第一点的关键词是“爱”，第二点的关键词是“送”，第三点的关键词是“沉痛”）3双线结构是这篇小说结构的鲜明特色，请结合作品简要分析。 （6 分）答： 答案 小说采用双线结构。一条情节线索是一只取名为“晶晶”的鸽子，它被主人送给了喜欢鸽子的招工师傅，被带到了遥远的北方，但“它”从新主人手里逃出，并开始 了艰难的寻找与飞行， 最后“晶晶”死在了主人“麻雀”的枪口下。 另一条情节线索
