教育治理：以共治求善治

《教育治理：以共治求善治》由会员分享，可在线阅读，更多相关《教育治理：以共治求善治（10页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、教育治理：以共治求善治教育治理：以共治求善治教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公 民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。治 理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。共治是路径，善治是目 标。善治的要素包括治理的有效性、回应性、稳定性，以及参与、公正、廉洁、 透明、问责等。而善治本身也不是目的，善治最后的目标是公共利益的最大化， 教育之善治的最后目标是办成“好教育”，好教育或者“善教”意味着教育领域 公共利益的最大化。共治并不必然带来善治，但没有共治必然没有善治，共治所 具有的内在优势有助于达成善治。在我国，治理和教育治理已经具有一定的政策基础、实

2、践基础、研究基础， 推进教育治理与过去教育改革思路一脉相承，与简政放权、教育行政职能转变、 建设现代学校制度等是一致的，是对一直在进行的教育管理改革的深化。本文将 对教育治理的特征、背景、价值目标、体系建构等予以探讨。一、教育治理的特征与背景相对于以政府为单一主体的教育行政管理，教育 治理有其显著优势一一能更好地应对社会发展和教育发展对教育管理变革提出 的挑战。（一）教育治理的优越性教育治理的突出特征是多主体参与的合作管理、共 同管理、共同治理。参与管理的主体已经不只是政府部门，而是包括各种非政府 组织、各种社会团体、私人部门、公民个人在内的多元主体。治理不是作为单一 主体的政府的统治和管理，

3、而是多元主体参与的民主化管理。治理与单一主体的政府管理不同，二者虽非截然对立，但至少有如下显著区 别。一是主体不同。政府管理的主体只是政府，而治理的主体还包括社会组织乃 至个人。这一变化意味着，政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。二是权源不同。政府的管理 权来自权力机关的授权，尽管权力机关授权从根本上说是人民授权，但人民授权 毕竟是间接的。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、 共治。三是运作不同。单一主体的政府管理的运作模式是单向的、强制的、刚性 的，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证。治理的运作模式是复 合

4、的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加。教育治理是对传统教育管理方式的超越，是教育管理民主化的集中体现，是 教育管理的现代形态。因此，教育治理与教育管理并不是对立关系，前者只是后 者的一种高级形态。不能用“教育治理”的概念否定和取代“教育管理”的概 念。教育治理的优越性在于多元主体的民主参与。在教育治理的框架下，各种不 同的教育利益诉求能得到充分表达，教育决策、教育政策与教育立法得到充分讨 论与论证，并从政治生态上消除了人治显性或者隐性存在的可能性。因此，教育 治理具有显著的民主化、法治化、理性化（科学化）特征，是教育管理现代化的 重要表现。在教育治理体系中，国家机

5、关、社会、公民不是对立对抗关系，而是 致力于共赢善治的联动合作关系。教育治理所具有的优越性，是教育治理兴起的逻辑前提。而社会发展、教育 发展的新变化对于教育管理的挑战，则是教育治理兴起的现实基础。（二）教育治理的国际背景自世界银行1989年在讨论非洲发展问题时首次 提出“治理危机” 以来，“治理”这个概念在国际学术界很快就流行开来。20 世纪90年代以来，有关治理的著述大量涌现，治理理论成为当代政治学、行政 学、管理学中的显学。治理的兴起主要有以下两个方面的原因。一是由于西方福利国家出现政府管 理危机。第二次世界大战后，在民族国家内部，政府被视为“超级保姆”， 职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效

6、率低下，财政危机遍布各国，社会 分裂和文化分裂同时出现。在这样的背景下，治理作为一种既重视发挥政府的功 能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念登上了历史舞台。 二是与市场和调节机制发生危机有关。市场机制在发展和提高资源配置效率方面 显示出巨大的优越性的同时，也会产生分配不公、外部化、失业、市场垄断等 失灵现象。因此，社会急需新的调节机制。这个新的调节机制就是治理机制。“单纯的市场手段和单纯的积极干预都不能实现对社会资源配置的高效率，治理 就被认为是对付市场失灵和政府失灵的重要机制。”社会组织的迅速发展也为多 元治理的全面运作提供了动力基础和体制化支援。单一依靠政府或者市场都不

7、能带来善治。治理的兴起是为了缓和日益复杂的 社会事务与相对集中的公共权力之间的矛盾，治理试图重新配置公共权力，通过 向社会组织、私营部门等开放权力的方式提高国家管理的弹性与韧性。治理理论 的魅力不仅在于其将民主、参与、协商、分权、责任、人权、平等、合作等诸多 美好的价值融入其中，而且在实践过程中展现出其相对于垂直统治的巨大灵活 性，在一定程度上降低了国家管理的成本与风险。因此，治理理论和实践不仅被 西方发达国家所推崇，且被世界银行、经济合作与发展组织、联合国教科文组织、 联合国开发计划署等国际组织系统总结并向发展中国家推广。教育治理作为国家治理的有机组成部分，必然会受到国家治理变革浪潮的影 响

8、。但教育治理的兴起，并非只是跟在一般治理变革之后亦步亦趋的结果。教育 治理有其自身特性与相对独立性。从国际上看，教育中的政府单一管理与市场化 改革带来的问题，亦即教育管理中政府和市场“双重失灵”，是促使教育治理勃 兴的现实原因。我国的教育管理和教育治理，也受到国际治理理论与实践的影响。在我国， 倡导教育治理，主要基于我国社会发展和教育发展对于教育管理的挑战。（三）教育治理的国内背景西方发达社会的治理和教育治理，是建立在尽管 政府发育（现代科层制）和市场发育（市场经济）都比较成熟但却“双重失灵” 的基础上的。中国的治理土壤显然不同于发达国家，我国的现代科层制和市场经 济都不成熟，因此，我国教育治

9、理的制度基础、目标设定、路径选择等与发达国 家有较大差异。因此，在扩大微观教育领域基层参与式民主的同时，还要致力于 建设现代科层制政府、完善教育行政机构与职能，以及更好地规范市场并促进市 场健康发育。改革开放以来，我国教育取得了历史性成就，但我国教育的促进人的发展及 促进社会发展的能力亟待提升，可持续发展能力不强。教育管理中也存在一些突 出的问题：政府在教育管理中越位、缺位和错位严重，学校办学活力不足，利益 相关者参与管理不够等。我国已有的教育管理体制机制不足以解决现存的教育问 题，教育管理改革势在必行，政府教育行政职能亟待转变。现存问题迫使我们对传统的政府理论进行反思，并对政府角色重新定位。

10、应 该认识到，政府并不是唯一的权力中心，政府不是全能者，不应该垄断对教育的 管理权，应与社会、学校合理分权，只保留对教育事业发展起决定作用的重要事 项的决策权和控制权，把原先由它独立承担的一些责任转移给社会和学校，变强 势政府对学校的单边管理为政府、社区（家长）共同参与的多边管理和共同治理。 因此，教育治理需以转变政府职能为突破口，以构建政府、学校、社会新型关系 为核心内容，旨在形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更 好地调动中央政府和地方政府的积极性，激发每个学校的活力，发挥全社会的作 用。二、教育治理的价值目标教育治理的价值目标能够为多元主体之共治提供方 向和指针，化解在改

11、革过程中一些主体所感到的迷茫、混乱和失落，使多元主体 从中获得方向感、认同感和归宿感。概言之，教育治理的价值目标是办成“好教 育”，使教育领域公共利益最大化。亦即，使内在于又超越于多元主体利益之上 的学生的根本利益和长远利益，以及社会的根本利益和长远利益，能得到最大化 的实现。本质上是要求捍卫教育的公共性与公益性，解决教育中的公共利益被蚕 食和侵蚀这一现实问题。例如，“应试教育”损害学生身心健康，不利于学生的 全面发展，不利于国家发展和民族振兴，严重损害公共利益，需要大力治理。教育治理的价值目标在于形成“高效、公平、自由、有序的新教育格局”， 其中，“高效”包括高效能和高效率。教育治理的价值目

12、标包括：教育效能、教 育自由、教育公平、教育效率、教育秩序等五个方面。这五个方面，是“好教育” 的具体表征，是保证教育领域公共利益最大化的基本框架，也是衡量教育治理能 力大小、教育善治与否的最终标准。（一）教育治理的终极价值目标：提高教育效能，促进教育公平教育效能是 指教育目的的达成度，达成度越高教育效能越高。教育效能高低取决于教育对个 人发展和社会发展的贡献。现代教育要为人的全面发展和社会全面进步服务。教 育通过促进学生个人的发展，如就业能力、民主素养的提高等，促进社会的发展。 教育效能的实质是教育质量问题。教育治理以教育效能和教育公平为根本价值目 标，旨在解决突出问题，促进人的全面发展和社

13、会全面进步，促进教育的平等性 公平、差异性公平和补偿性公平。只有优质公平的教育，才能体现学生发展、社会发展的根本需求和长远需求， 才能保障公共利益的最大化。分数挂帅的“应试教育”，导致学生片面发展，顶 多只是代表着学生和家长的眼前利益；城乡间、区域间、学校间差距甚大的非公平教育，只是让部分人享受良好教 育，显然没有代表全体人民的普遍利益。教育治理的意义在于，通过广泛的社会参与，使治理主体提高认知能力，明 确教育质量目标，达成共识。特别是，要使学生和家长认识到：只有素质教育才 能提高家庭的预期教育收益，才符合自身的根本利益和长远利益，从而动员、协 同多种因素，提高教育质量。同时，教育治理通过建构

14、多方利益主体共同参与的 利益表达平台和决策参与渠道，使各主体特别是弱势群体能充分表达其利益诉 求，遏制因公共权力的异化与弱化、权力与资本的结盟对弱势群体受教育权益的 侵害，使均等教育公共服务的提供成为可能，促进教育公平。教育治理能有效增强对于教育质量和公平问题的回应性。在此基础上，通过 完善质量保障和公平保障机制，建立问责制，不断提升教育质量与公平的水平。（二）教育治理的重点目标与现实切入点：促进教育自由，增强教育活力现 代教育应该是自由的教育。教育自由是指教育主体在教育活动中所享有的自由权 利。教育自由主要包括：学生受教育的选择自由权、学习自由权、表达自由权， 教师的教学自由、学术自由权，学

15、校的办学自主权，地方教育行政机关必要的裁 量自由权等。没有这些教育自由，教育中的各主体就很难发挥积极性、自主，性、 创造，性，教育就没有生机与活力，教育质量与公平的目标就难以实现。教育治理 应该积极维护教育自由。教育治理本身体现了教育管理的民主性，体现出“管理的自由”，一些主体 尤其是弱势主体可以在多元治理体系中自由表达其利益诉求并行使参与权、决策 权和监督权，进而有助于制约行政权力的越位和错位，有助于保护各利益相关者 尤其是学生、教师和学校的法定权利与自由。治理中一些主体所享有的参与权利， 可以用来有效保护自身的实体性教育权利与教育自由，可以用来遏制行政权力的 滥用。简言之，治理中的权利可以

16、保护其他权利并制约行政权力，“教育治理中 的自由”可以带来更多的“教育自由”。教育治理的目的不是束缚人、压制人，不是废除或限制自由，而是体现自由、 扩大自由、发展自由、保护自由。（三）教育治理的底线目标：提高教育效率，形成教育新秩序教育效率是指 教育资源投入与教育产出的关系。教育资源总是稀缺和短缺的，资源的合理利用 有赖于有效的管理，提高教育效率是教育管理或者教育治理的重要追求。教育秩序是一定的教育行为方式的固定形式，是对教育行为的偶然性、任意 性、情绪化的超越和否定。教育秩序包括：教育教学秩序、教育从业者工作秩序、 教育管理秩序等。没有这些秩序，教育工作无从开展。教育治理的初级价值或者 说基础性目标就是定分止争，规范教育行为，为教育带来秩序。教育效能（为了人的全面发展和社会全面进步）、公平、自由这几个价值目标， 具有明确伦理导向，本身就具有正面价值，值得期许和追求。相对而言，教育效 率和教育秩序两个目标是价值中立性的。教育效率和秩序，有正向的也有负向