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1、新公共治理的现状公共部门的变革回应了几个彼此联系的重大现实问题，包括：职 能公共部门提供公共效劳的低效率；经济理论的转变；私营部门相关 转变产生的阻碍，尤其是全世界化作为一种经济力量的兴起；技术转 变使得分权同时又能更好地操纵全局成为可能。行政治理能够分为三个鲜明的进展时期：前传统时期、公共行政 传统模式时期和公共治理改革时期。每一个时期都有自己的治理模式。 从上一个时期过渡到下一个时期并非轻而易举，从传统的公共行政到 公共治理的过渡至今尚未完成。但这只是时刻的问题。因为新模式背 后的理论基础超级壮大。这场变革运动以“新公共治理”著称，尽管 那个名称引发了争辩，但是它不但在蓬勃进展着，而且是对
2、大多数发 达国家已经采取的治理模式的最正确表述。传统的行政模式相关于它 所处的时期是一项伟大的改革，可是，那个时期已通过去了。一、前传统模式很显然，在19世纪末官僚体制理论尚未健全之前，已经存在着某 种形式的行政治理。公共行政已经有很长的历史了，它与政府这一概 念和文明的兴起一样历史悠长。正如格拉登(Gladden)指出的那样，行 政的某种模式自从政府显现以后就一直存在着。第一是开创者或领导者给予社会以可能，然后是组织者或行政者 使之永久。行政或事务治理是所有社会活动中的中间因素，尽管不是 光荣夺目，但对社会的持续进展却是相当重要的。公认的行政体制在古埃及就已经存在了，其管辖范围从每一年的 尼
3、罗河泛滥引发的浇灌事务到金字塔的建造。中国在汉代就采纳了儒 家标准，以为政府应当是民选的，不是依照身世，而是依照道德和能 力，政府的要紧目标是谋取人民的福利。在欧洲，各类帝国一一希腊、 罗马、神圣罗马、西班牙等第一是行政帝国，它们由中央通过各类规 那么和程序进行治理。韦伯以为，中世纪“现代”国家的进展同时伴 随着“官僚治理结构的进展”。尽管这些国家以不同的方式进行治理，但它们具有一起的特点， 这能够称为前现代。也确实是说，初期的行政体制本质上是人格化的， 或说是成立在韦伯所说的“裙带关系”的基础上，也确实是说以尽忠 国王或大臣等某个特定的人为基础，而不是非人格化的；以尽忠组织 或国家为基础而不
4、是以个人为基础。尽管存在着这么一种观点，即以 为行政治理本身不为人赞许的特点仅仅来自于传统模式，但初期的做 法常常致使谋求个人利益的贪污行为或滥用职权。在初期行政体制下， 咱们此刻看来感觉很奇怪的做法曾是那时执政政府职能的普遍行为。 那些一心走仕途的人往往依托朋友或亲戚获取工作或买官，这确实是 说先以钱来拉拢海关官员或税收官员，然后再向客户伸手要钱，从而 既回收了最初的买官投资本钱，又能够大赚一笔。美国19世纪的“政 党分肥制度”意味着在执政党发生了转变的同时，政府中的所有行政 职位也发生了转变。前现代官僚体制是“个人的、传统的、扩散的、同类的和特殊的”， 而依照韦伯的论证，现代官僚体制应当是
5、“非人格化的、理性的、具 体的、成绩取向的和普遍的”。个人化政府往往是低效率的：裙带关系 意味着无能的而不是能干的人被安排到领导职位上；政党分肥制常常 致使腐败，另外还存在着严峻的低效率。传统行政模式的庞大成功使 得初期做法看起来很奇怪。专业化、非政治化行政在咱们看来是如此 顺理成章，以至难以想像到会有别的制度存在。西方的行政制度即便 简单到通过考试选拔官员的方式，也是直到1854年英国的诺思科特一 屈维廉报告出台后才开始成立，尽管这种制度在中国早已通行好久了。二、传统的公共行政模式在19世纪末期，另外一种模式开始在全世界流行，这确实是所谓 的传统行政模式。它的要紧理论基础来源于几个国家的学者
6、，即，美 国的伍德罗威尔逊和德国的马克斯韦伯，人们把他们和官僚制模 式相联系；弗雷德里克泰勒系统地论述了科学治理理论，该理论也 来源于对美国私营部门的运用，为公共行政提供了方式。与其他理论 家不同，泰勒没有着力关注公共部门，可是他的理论却在该领域具有 普遍阻碍。这三位理论家是传统公共行政模式的要紧阻碍者。关于其 他国家来讲，还要加上诺思科特和屈维廉，他们对美国之外的国家的 行政尤其是威尔逊的行政体制产生了重要阻碍。在19世纪中期，诺思 科特和屈维廉最先提出了通过考试和道德来录用官员的主张，并提出 了无成见和行政中立的观点。传统的行政模式有以下几个要紧特点：1. 官僚制。政府应当依照品级、官僚原
7、那么进行组织。德国社会 学家马克斯韦伯对官僚制度有一个经典的、清楚的分析。尽管这种 官僚制思想在商业组织和其他组织中采纳过，但它在公共部门取得了 更好和更长久的执行。2. 最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定，以供 行政人员遵循。严格地遵守这些原那么将会为组织运行提供最好的方 式。3. 官僚效劳。一旦政府涉足政策领域，它将成为通过官僚体制提 供公共产品和效劳的提供者。4. 在政治、行政二者的关系中，行政治理者一样以为政治与行政 事务是能够分开的。行政确实是贯彻执行指令，而任何事关政策或战 略事务的决定都应当由政治领导者做出，这能够确保民主责任制。5. 公共利益被假定为公事员个人的惟
8、一动机，为公众效劳是无私 的付出。6. 职业化官僚制。公共行政被看做是一种特殊活动，因此要求公 事员维持中立、默默无闻、终身招聘和平等地效劳于任何一个政治领 导人。7. 行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个 人责任。通过对照初期的行政模式，咱们能够更好地明白得韦伯体系的要 紧优势和不同点。韦伯制度和它以前的各类模式最重要的区别在于： 以规那么为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政治理制度。一 个组织及其规那么要比组织中的任何个人都重要。官僚制度就其运作 和如何对客户做出反映方面必需是非人格化的。正如韦伯所论证的那 样：“将现代公职治理归并为各类规定深深地触及了它的本质。现代
9、公 共行政理论以为，以法令形式来命令执行某些事务的权威已被合法地 授予了公共机关。这并无授予某机构具体情形下通过指令实施某种事 务的权利。它只能是抽象地管制某种事务。与此形成鲜明对照的是， 通过个人特权和给予特许权管制所有事务。后者的情形完满是由世袭 制支配的，至少就这些事务不是不可被侵犯的传统而言是这种情形。”这一点超级重要。初期的行政治理以人际关系为基础，个人要忠 诚于亲戚、爱惜人、领导人或政党，而不是对体制负责。有时，初期 行政治理在政治上是比较灵敏的，因为行政机关的人员是录用的，他 们更是政客的臂膀或主流阶级。可是，它也常常是专制的，专制的行 政可能是不公平的，专门是对那些不能够或不肯
10、意投入个人政治游戏 的人来讲更是如此。一个以韦伯原那么为基础的非人格化的制度能够 完全排除专制一一至少在理想情形下是如此。档案的存在、前例原那 么的参照和法律依据意味着在相同的环境中老是会做出相同的决策。 在这种情形下不仅效率更高，而且公民和官僚品级制中的人员都明白 自己所处的立场。其他的不同均与此相联系。在各类规定和非人格化的基础上，会 很自然地形成严格的品级制度。品级制度及其规定在个人离开组织后 维持不变。尽管韦伯强调的是整个制度，但他也注意到了官僚制组织 中的个人任期和条件。传统行政模式取得了极大的成功，它为全世界各国政府所普遍采 纳。不管是从理论上仍是从实践上看，它都显示出了优势。与以
11、前腐 败盛行的制度相较，它更具效率，而且职业化公事员的思想对个人和 业余效劳都是一个庞大的进步。但是，该模式此刻也暴露出了问题， 这些问题说明该模式即便不能说已通过时了，也能够说即将过时。传统官僚制度是在工业进展进程中的某个特按时刻段进展起来 的，它的制度和技术适用于更早的时期。若是政府工作人员被看做机 械人，只需对简单的刺激做出反映，难以承担起做出决策的责任，而 且在操作手册中都有了事无巨细的规定，那么传统的行政治理模式可 能是适合的。但是在私营部门，正式的品级制度再也不被以为是运行 良好的了。公共行政的理论支柱已经难以描述政府现实了。政治操纵理论已 经问题重重。行政意味着遵从他人的指令，因
12、此要求有一个秩序井然 的收发方式。指令的发出者与实施者之间有一个明确的划分。可是这 并非现实，而且随着公共效劳规模和领域的扩大而越发不可能。传统 模式的另一理论支柱一一官僚制理论也再也不被以为是组织的专门有 效形式。正式的官僚体制可能有它的优势，但人们也以为它往往培育 墨守成规者而不是创新者；鼓舞行政人员规避风险而不是勇于冒险， 鼓舞他们浪费稀缺资源而不是有效利用。韦伯曾把官僚制看成是“理 想类型”，但此刻这种理想类型却培育了惰性、丧失进取心、致使平庸 和低效率，这些被以为是公共部门的特有病。它也由此蒙受批评。事 实上，“官僚”那个词在今天更多地被看成是低效率的同义词。传统模式的所有事实都已经
13、受到了挑战，官僚制的确有威力，但 不是在所有的情形下都适用，它会带来一些负面的结果。试图探求惟 一的最正确方式是不切实际的，这会致使组织运作的僵化。私营部门 中率先采纳的灵活治理体制正在被政府部门所采纳。政府直接提供公 共效劳并非是政府产品和效劳供给的惟一形式。而且行使官僚权利并 非意味着政府对公共产品的直接提供，政府事实上能够通过补助、法 规或合同间接地在这一领域起作用。政治和行政在现实中很长时刻里 都一直彼此交织。公众要求在原先政府独立于民众而运作的领域中成 立更好的责任机制。尽管公事员可能会受到公共利益的奖励，但此刻 看来政治游戏者有他们自身的利益这一点也是无可争辩的。他们也可 能是为了
14、自身的进步或所在部门的进展而工作，而再也不是原先想像 的那样时刻都是出于纯洁和无私的动机。此刻公事员的不同寻常的招 聘现象已经弱化多了，专门是考虑到私营部门在这方面的转变，私营 部门招聘制已是超级少见了。最后，公共部门的任务此刻被以为具有 了更多的治理性质，这要求行政人员关于他们的工作绩效负起责任来， 而不单单是行政命令和执行指令。关键的地方在于，传统模式在大约一百年里没有多少转变，而此 刻却发生了全面转变。诸多观点组成了一种范式一一传统的公共行政 模式，而此刻由于传统模式本身的问题，范式已经发生了转变和转移。传统模式是僵化的、官僚的，只是偏重于结构和进程。但是它确 实比以前存在的模式要好得多
15、。以功绩制为基础的录用制、正式的官 僚制和政治和行政能够而且应该分开的方式都足以组成一个行政体制 的充分原那么，尤其是对一个处于稳固时期运行的制度。20世纪的大 部份时期，传统的公共行政模式主导着公共效劳理论和实践。尽管传 统模式做出了连年的奉献，但它此刻面临的要紧批评是，其理论和实 践都不足以适应公共部门治理的进展。传统模式在很长时刻里都是 个专门好的模式，但此刻它的时期过去了。传统的行政模式衰落的要紧缘故很简单，那确实是它再也不运作 良好了。当理论和经济研究都说明政府直接提供公共产品具有内在低 效率时，政治家们开始询问一些笨拙的问题就毫不奇怪了。什么缘故 公事员是终身招聘的而他人却不是？什
16、么缘故他们不是以合同形式招 聘？若是有人受雇从事一份工作，确保该雇员做好这份工作有何过 错？公事员制度至少在西方国家已经大失民心，政府进行相关改革时 阻力极小。而这些改革以前曾一度被以为会破坏公事员制度。一旦转 变开始发生，传统模式的方方面面也就随之四分五裂了。三、新公共治理模式20世纪八九十年代，在公共部门显现了一种针对传统行政模式的 缺点的新治理方式。这种方式能够减缓传统模式的某些问题，同时也 意味着公共部门运转方面发生了引人注目的转变。这种新的治理方式 有很多名称:“治理主义”、“新公共治理”、“以市场为基础的公共行政”、 “后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们愈来愈偏 向于利用“新公共治理”的概念。尽管新公共治理的名称众多，但关于公共部门治理发生的实际转 变而言，人们仍是有一种共识。第一，不管这种模式叫什么，它都代 表着一种与传统公共行政不同的重大转变，它更为关注结果的实现和 治理者的个人责任。第二，它明确表示要摆脱古典官僚制，从而
