从零和博弈到合作共赢

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1、从零和博弈到合作共赢作者：杨娇来源：商情2015年第 08期【摘要】伴随着市场化、城市化以及区域经济一体化的发展，大量跨区域的公共问题涌现 出来。受传统治理模式影响，地方政府一直是推动区域公共事务治理的主导力量，然而地方政 府由于自身利益考虑在治理跨区域公共事务问题上恶性竞争，处于零和博弈的状态，跨区域公 共问题特有的“无界化”和“外溢化”决定了单靠政府的力量难以解决，应该走出一条多元主体协 调合作的道路。本文对跨区域公共事务治理中产生的零和博弈及其表现进行了透彻的阐释，紧 接着从治理绩效、政策统一以及政治体系合法性等三个方面分析了这种零和博弈现象所产生 的危害；最后从合作共赢的角度提出了跨区

2、域公共事务治理体系现代化的治理思路。【关键词】地方政府；零和博弈；合作共赢一、跨区域公共事务治理中的零和博弈及其表现跨区域公共事务的治理问题一直是国内外学者研究的重点，周义程（2007）在公共利 益、公共事务和公共事业的概念界说指出跨区域公共事务是指超越特定行政区划为了满足区 域社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务，靳洪波在 区域公共事务治理中政府合作制度研究中也提到区域公共事务的概念，他认为跨区域公共 事务是指发生在我国内部，跨越一定行政区划，行政区之间属于同级关系的一类公共事务。本 文对其做进一步的界定：跨公共事务是指跨越特定的行政区划，包括省、市、县、乡

3、四个层 面，为了满足该区域社会全体或大多数人员的需求，体现国家、集体和个人利益的那类公共事 务，主要包括跨行政区划的医疗卫生、教育、公共基础设施等。地方政府作为跨区域公共事务 的主要提供者，不仅承担着提供公共事务的职责，还需要妥善处理好与各地方政府之间的关 系。然而地方政府在为跨特定行政区划内的全体成员或大多数人提供公共物品时，基于当地利 益最大化以及自身职业前景的考虑，不惜牺牲国家利益和集体利益，大肆占用跨区域公共资 源，以邻为壑，导致社会总收益为零，这种零和博弈的现象具体表现在以下几个方面：（一）跨区域治理中的地方保护主义地方保护主义是跨区域公共事务治理中最常见的问题之一。作为“理性经济人

4、”各地方政府 更倾向于采取保护当地利益的政策，随着自由裁量权的扩张，这种情况更加突出。以行政执行 为例，行政执法机关在执行任务过程中，经常违背国家意愿滥用所赋予的权力执行各种地方保 护主义，故意偏袒本地当事人的利益而侵害外地当事人的利益，在涉及本地人和外地人的案件 中，对本地人不利的就故意拖延执行时间，或者曲解法律上关于管辖和主管的规定，拒不执行 等等，这种地方保护主义从长远来看均不利于区域经济的可持续发展。（二）跨区域治理中的以邻为壑思维区域经济社会的快速增长和地方间经济社会联系的日益紧密催生了日益增多的跨区域社会 问题。通过有效的政策供给和政策执行，解决这些跨区域社会问题，是地方政府有效治

5、理区域 公共事务的重要职能。而这些问题的跨地区性又使得要解决好这些问题就必须建立良好的地方 政府间协商合作机制。但是，长期以来由于产权界定的模糊、官员晋升锦标赛的利益驱动，地 方政府间在跨区域社会问题治理上以邻为壑，很难形成良好的合作机制。其中最为典型的例子 就是水流域污染治理问题。以苏州市和嘉兴市为例，苏州市吴江盛泽镇位于嘉兴市秀州区的上 游，是纺织业的重要腹地，而嘉兴市秀州区以渔业养殖与防治印染为主要产业，然而为了竞争 中处于优势，苏州市地方官员对本地区企业的排污进行纵容和保护，引发了轰动一时的“江浙 交界水污染筑坝事件”。（三）跨区域基础设施建设的本位主义在世界各国，道路交通、防洪设施、

6、污水治理、防洪工程等基础设施建设由于具有典型的 规模经济效应，一次性投资巨大，因而适合由政府直接提供，这些基础设施的兴建和管理成为 政府治理区域公共事务的重要组成部分。在我国，由于交界处政府担心修建的基础设施会让邻 近地区受益，使得建设基础设施的积极性下降。例如，在苏锡常沿江岸线上，张家港与无锡和 常州更要紧密，港区离常州和无锡市区只有57公里，无锡、常州的许多货物要从张家港进 出；而张家港距离苏州市区103公里，苏州的进出货物主要靠铁路。但是由于张家港在行政区 划上属于苏州市，无锡、常州没有积极性投资，而苏州市因为不太依赖张家港，也自然没有积 极性投资港口建设，职能要求张家港“以市兴港，以港

7、兴市”，但张家港当时苦于一个县级市， 没有足够的财政资源支持。最后无锡市把张家港上游17公里处的江阴港作为开放目标，常州 市则在其仅有的20公里长江岸线上寻找了建港条件不甚理想的得胜港作为水上出口。二、跨区域公共事务治理零和博弈的危害（一）损害国家政策统一国家政策统一是维护国家权威，保证国家安全的必然要求，然而随着自由裁量权的扩展， 地方政府多存在扭曲政策精神、损害政策统一的行为。当国家利益与地方政府的利益存在冲突 和矛盾时，地方政府出于自身利益的考虑会选择执行对自己有利的政策，这种执行性偏离严重 损害了国家政策的统一性。例如，地方政府间在公共事务治理领域展开零和博弈时，会采用保 护主义对其他

8、地方进行排挤，这有悖于国家政策规定区域公共服务均等化和一体化的精神，国 家政策在地方政府之间存在利益冲突的领域得不到有效执行。二）损害国家治理的整体绩效地方政府作为一级行政单位，承担着重要的公共事务治理职能，地方政府公共事务治理质 量高低也直接影响着国家治理体系的整体绩效水平，有效提高国家治理体系的整体绩效不仅需 要中央政府正确的宏观指导，还有赖于地方政府能够提供高质量的公共治理体系，与民便利。 然而，地方政府为了维护和扩大当地利益，在公共事务治理领域展开了恶性竞争，并催生了行 政执行中的地方保护主义、跨区域治理中的以邻为壑思维、跨区域基础设施建设的本位主义等 一些问题，不仅限制了地方利益的实

9、现，更严重损害了国家治理的整体绩效。（三）损害政治体系合法性正如威廉.康诺利指出的那样，“任何一种人类社会的复杂形态都面临着一个合法性的问 题，即该秩序是否和为什么应该获得其成员的忠诚的问题。”。法国学者让.马克.夸克认为，赞 同、规范与法律构成政治合法性的三个基本要素。行政执行中的地方保护主义、跨区域治理中 的以邻为壑思维、跨区域基础设施建设的本位主义等问题，人民群众对地方政府的支持、信赖 和认同感开始动摇，地方政府的政治合法性基础受到严重损坏，地方政府面临着严重的公信力 危机。三、构建合作共赢型跨区域公共事务治理体系的主要思路（一）建立健全地方政府间公共服务合作共赢的制度体系戴维斯和诺斯认

10、为制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律 基础规则。区域经济一体化的实施以及区域内地方政府间有效合作机制的建立，不仅需要地方 政府具备相应的自身条件，还需要中央政府进行制度创新，提供一个良好地外部制度环境。然 而目前我国对于地方政府间对等关系的发展、区域协调管理机构的建立等都还没有相关的法律 可依。因此，为了有效的推进地方政府间合作，达到共赢的目的，应出台相关的地方政府间关 系法，运用法律法规来规范和引导地方政府间合作管理机构的建立以及保障其法律地位，并对 各地方政府在区域内经济活动和社会活动的干预提供法律依据和法律保障。此外，还要提高宪 法的权威性，发挥宪法在规范地方

11、政府行为，治理跨区域社会问题、跨区域基础设施问题等方 面的效应，加强宪法在统一国内大市场中的基础性作用。（二）健全地方政府间公共服务合作的协调机制高新才指出根据四个方面的内容及思路来设计区域经济合作机制，具体为：建立区域经济 合作的信息交互机制、利益补偿机制、利益分享机制、评价激励机制以及行为约束机制。改善 地方政府间关系，是地方政府从博弈走向合作，不仅需要制度环境的保障，还需要一套可供操 作的协调机制，能够使地方政府的合作意愿具体落实。从健全地方政府间的合作协调机制出 发，可以从以下几个方面入手：第一，建立一个区域内资源共享机制，充分整合地区的优势资 源。通过比较分析各区域间的资源情况，确定

12、各区域的优势资源，并可以通过对该资源的开发 利用，形成优势资源产业，从而促进整个区域地区的共同发展繁荣。第二，建立一个敏捷、畅 通的信息传导机制，确保地方间的信息对称。作为管理地方事务和发展地方经济的地方政府组 织，必须具备对市场信息的快速反应能力，建立一个便捷、畅通的信息传导机制对于协调地方 政府间关系具有重要意义。第三，建立一个利益补偿机制。利益补偿方式是政府采取的利益分 配和交换方式，地方政府间零和博弈产生的一个重要原因还在于难以治理广泛存在的外部性问 题。为此应该由上级政府主导，建立一种利益补偿机制，通过产权明确，科学测量，实现利益 转移和补偿。第四，建立地方政府间的利益调节机制，只有

13、以严肃的法律将各政府间利益调节 的方式和方法予以界定，才能避免各地方政府间对利益无休止的争夺，使地方政府能够处在合 作的压力体制下，实现双赢的理想效果。（三）培养相互信任的合作意识，建立互促共进的合作机制“相近的国家间能否合作不仅取决于各个国家是否有合作的意愿，而且也取决于合作所需 的成本”，地方政府间的合作情况也是如此。构建地方政府间的有效合作机制不仅取决于双方 有强烈的合作意愿还取决于双方合作所应负担的成本，为此可从以下方面入手。1. 利益诱导。首先通过分析双方的资源互补优势，使地方政府认识到通过整合资源，实现 资源的规模效应，可以达到双赢的效果，从而增强双方的合作动力；其次以合作双方的合

14、作收 益效果作为依据，建立合理的补偿制度，给予受损方一定的补偿（大于或者等于在合作中受到 的损失），使区域内各合作方都能从合作中享受到收益的成果。2. 理念倡导。通过媒体等途径加强对地方政府合作的广泛宣传，并通过播放一些典型的成 功事例和经验，增强地方政府的合作意愿，更加明确建立合作关系的必要性和可行性。3. 政策引导。以“科学发展观” 作为行动指南，坚持“ 以人为本” 的理念，把“ 五个统筹” 的战 略方法落实到具体的行动当中，构建一套科学、可行的合作机制，同时通过建立健全相关立法 保证应出台相关的地方政府间关系法，以法律的形式来规范和引导地方政府间合作管理机构的 建立以及保障其法律地位。4

15、. 教育培训。可以通过创建专业性的培训机构对地方政府进行合作理念和技能方面的教育 培训，提高政府官员的操作技能，为地方政府间合作提供可行性基础。参考文献：1 周义程公共利益、公共事务和公共事业的概念界说J.南京社会科学，2007 （1）2 靳洪波区域公共事务治理中政府合作制度研究J.电子科技大学，2011于续燕长三角区域经济一体化中地方政府合作机制研究J.吉林大学，2009（1）4威廉.康诺利，1992： “ 合法性 ”，载于邓正来主编：布莱克维尔政治学百科全书 (中文版)，北京：中国政法大学出版社5 让马克夸克合法性与政治M佟兴平，王远飞译北京：中央编译出版社，20026 戴维斯，诺斯制度变迁的理论：概念与原因M.科斯，阿尔钦，诺斯等.财产权利与制 度变迁产权学派与新制度学派译文集M上海人民出版社，1996年版：第270页高新才论区域经济合作与区域政策创新J.学习论坛，2004，7 (4)： 16