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1、水务项目市场化运作的十种模式及其适用性核心提示：水务项目市场化运作的十种模式及其适用性包括作业 外包、委托运营、 BT 、TOT 、BTO 、BOT 、ROT 、TOO 、股权转让、 合资合作等近几年，城市水业市场化进程催生了多种改革模式，具 体选用何种模式应该结合项目实际和改革目标确定。如果单 就形式多样性而言，中国水业改革模式之多在世界范围内可 能都是少见的。我们将这几年国内水业改革出现过和国际通行的一些 市场化改革模式做了总结，归纳为十种改革模式，包括作业 外包、委托运营、 BT 、 TOT 、 BTO 、 BOT 、 ROT 、 TOO 、 股权转让、合资合作等。其中前两种模式不带融资
2、性质，后 八种模式都不同程度带有融资性质。就政府方和社会投资人 各自承担的风险来说，基本上越靠后的模式，投资人承担的 风险越大，政府承担的风险更小。一、作业外包作业外包( OperationOutsourcing )是指政府或政府性 公司以签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托 给外部企业或个人去承担和完成，以期达到集中资源和注意 力于自己的核心事务的目的。作业外包模式适合于简单的辅助性工作或事务，这些工 作既有一定的专业性，又便于成果检查，而且可以通过公开竞争的方式进行作业外包委托，使政府方获得更优的合同条件；合同期通常在 5 年以下。对在营项目还可以采用管理竞 争( Managed
3、Competition )的方式让现有的公共机构与民 营机构开展竞争。常见的例子包括自来水公司呼叫中心服务外包、水费帐 单寄发外包，自来水公司管道维修外包，水务监管部门对污 水处理水质指标定期检测的外委，供排水工程的代建管理等 等。二、委托运营委托运营( Operation&MaintenanceContract )是指拥 有水务设施所有权的政府部门通过签定委托运营合同，将设 施的运营和维护工作交给民营机构完成；民营机构对设施的 日常运营负责，但不承担资本性投资和风险。通常政府部门 向民营机构支付服务成本和委托管理报酬。委托运营模式适合于物理外围及责任边界比较容易划 分，同时其运营管理需要专业
4、化队伍和经验的水务设施，譬 如污水处理厂；政府并不急于套现设施投资，而着眼于提高 设施运营管理和服务的质量；或者没有足够专业化队伍应对。实例包括广东西朗污水处理厂委托运营、深圳草埔污水 处理应急工程委托运营等。三、BTBT( Build-Transfer )也即建设 -回购模式，是指民营机 构与政府方签约后，设立项目公司以阶段性业主身份负责某 项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府，从而 享有在一定期限内分次收回回购款（包含设施建设成本及融 资回报）的权利。BT 模式适合于缺乏收入补偿机制的设施，譬如污水管 网的建设投资；对建设财力薄弱的地方政府或融资能力强的 承包商都具有很大的吸引力
5、；但容易蜕变为政府负债融资的 工具。 2006 年 1 月建设部、发改委等四部委联合发文，禁 止政府投资项目采用带资承包方式进行建设可能对 BT 模式 造成一定的负面影响。实例如上海国际汽车城污水管网 BT 项目、杭州萧山钱 塘污水处理厂 BT 项目等。四、TOTTOT（ Transfer-Operate-Transfer ，移交-运营-移交） 是 指政府部门将拥有的水务设施移交给民营机构运营，通常民 营机构需要支付一笔转让款，以获得一定期限内运营管理该 设施的收费权，民营机构通过收费收回投资、获得回报；期 满后再将设施无偿移交给政府方。TOT 模式适合于有收费补偿机制的存量设施， 政府部门
6、希望通过经营权转让套现。在国内实践中，移交给民营机构 的仅为经营权还是包含资产所有权的两种交易条件都出现 过。前一种交易条件下，非常类似于政府一次性收回几十年 设施租金，因此称为POT （ Purchase-Operate-Transfer ，收购-运营-移交）可能更准确； 若不为融资计， 可以采用 LOT （Lease-Operate-Transfer ，租赁 -运营 -移交）的模式引入民 营机构，政府仍可获定期租金收入。实例包括常州城北污水处理厂 TOT 、合肥王小郢污水处理厂 TOT 、长沙第一污水处理厂 TOT 等。五、BTOBTO （ Build-Transfer-Operate ，
7、建设 -移交 -运营）是指 民营机构为水务设施融资并负责其建设，完工后即将设施所 有权（注意实体资产仍由民营机构占有）移交给政府方；随 后政府方再授予该民营机构经营该设施的长期合同，使其通 过向用户收费，收回投资并获得合理回报。BTO 模式适合于有收费权的新建设施， 譬如水厂、 污水 处理厂等终端处理设施，政府希望在运营期内保持对设施的 所有权控制。事实上，国内操作的相当部分名为 BOT 的项 目，若严格从合同条件界定，更接近于 BTO 模式，因为其 特许协议中规定政府对项目资产和土地使用权等拥有所有 权。实例如上海金山紫石污水处理厂等。六、BOT/BOOTBOT （ Build-Operat
8、e-Transfer ，建设 -运营-移交）或者 BOOT（Build-Own-Operate-Transfer ，建设-拥有-运营 -移交） 是指在政府授予的特许权下，民营机构为水务设施项目进行 融资，并负责建设、拥有和经营这些设施，在一定期限内有 权向用户或特定部门收取费用；待特许期满，民营机构将该 设施及其所有权移交（通常无偿）给政府方。BOT/BOOT 模式适合于有收费机制的新建设施， 譬如水 厂、污水处理厂等终端处理设施，是最为常见的公私合营的 投融资模式。其中，项目所有权归属民营机构的安排与民营 机构须完成项目融资有直接的关系。 尽管如此， 政府对 BOT 项目仍有特许协议下的监管
9、权利和战略上的最终控制。实例包括成都自来水六厂 BOT 、南京仙林污水处理厂 BOT 、南昌青山湖污水处理厂 BOT 等。七、ROTROT（ Renovate-Operate-Transfer ，改扩建 -运营 -移交） 是指政府部门将既有的水务设施移交给民营机构，由后者负 责既有设施的运营管理以及扩建 /改建项目的资金筹措、 建设 及其运营管理，当约定期限届满后，将全部设施无偿移交给 政府部门。国内有些地方将这种模式称做 TOT+BOT 。按照 是否为受让既有设施支付一次性对价， ROT 又分为 B-BOT （ Buy-Build-Operate-Transfer ，购买 - 建设 - 运营
10、 -移交）和 L-BOT （ Lease-Build-Operate-Transfer，租赁 -建设 -运营 -移交）两种子模式，国内以前者为多。ROT 模式适合于需要扩建 /改建的水务设施，解决了政 府缺乏扩建工程资金的问题，同时又将原有设施的运营管理 结合起来。若设计得好，可以是一种非常贴近项目实际情况 的投融资模式。实例有珠海香洲水质净化厂一期 TOT 转让及二期扩建 BOT 项 目 、 惠 州 市 梅 湖 水 质 净 化 中 心 一 、 二 期 工 程 TOT&BOT 等。八、BOOBOO（Build-Own-Operate ，建设 -拥有-运营）是指民营 机构在政府授予的特许权下投资
11、建设水务设施，拥有该设施 的所有权并负责其经营，除非因严重违规等原因被政府收回 特许经营权， 否则民营机构将一直拥有并经营该设施。 当然， 获得特许权的同时意味着必须接受政府在运营质量和定价 等方面的监管。BOO 模式适合于收益不高，需要给投资人提供更多财 务激励的新建项目；与此同时，要求政府对这些设施的运营 服务质量易于监管，且监管成本合理、稳妥可靠。该模式在国内固废类项目使用较多，如常熟垃圾焚烧项目 BOO ，但国内的水务项目极少采用这种模式。九、股权 /产权转让股权 /产权转让是指政府将国有独资或国有控股的水务 企业的部分产权 /股权转让给民营机构， 在水务企业建立和形 成多元投资和有效
12、公司治理结构，同时政府授予新合资公司 特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。股权转让模式适合于包含制水、输配、销售在内的全系 统水务企业的战略投资人引进，特别是终端处理设施与管道 网络合并运作的改制引资项目。产权 /股权转让模式的兴起反映出中国水业引资政策和 水务投资公司整合行业价值链战略的演进。从 90 年代中期 到 2001 年前后，国内供水行业引进社会资本多采用“厂网分 离”的水厂 BOT ，且多为固定回报方式，这一时期的典型项 目如成都自来水六厂 BOT 、上海大场水厂 BOT 、西安南郊 水厂 BOT 等。从 2002 年以后，以上海浦东水司 50% 股权 转让项目为起点，逐
13、渐向包含制水、管网及销售的供水全系 统项目转变，均为合资方式，其他典型项目如重庆江北水司 60%股权转让、 常州水司 49%国有产权转让、 芜湖水司 75% 产权转让等。我们注意到，国际性水务投资公司一直对拥有 原水、制水、输配、销售等完整产业链的商业模式兴趣浓厚， 而 2002 年初我国外商投资产业指导目录将大中城市供水管 网列为可进入的限制类行业，对水务投资无疑是开闸放水。当然，这一时期也出现过以制水厂、污水处理厂等终端 处理设施为对象的市场化方式，如厦门水务集团将几个污水 处理厂和自来水厂分别打包转让 55% 和 45% 股权给中环保 水务，但相对比较少见。十、合资合作 合资合作是指政府方以水务企业的资产与民营机构（通 常以现金方式出资）共同组建合资公司，负责原国有独资的 水务企业的经营。同样地，政府将授予新合资公司特许权， 许可其在一定范围和期限内经营特定业务。最后两种模式都是对水务企业全面业务的公私合作，均 涉及国有独资企业的改制和职工安置等共性问题，但也存在 诸多差异，其中最大的一点不同在于引入外部资金的流向： 股权转让方式所获资金归国资管理 /股东代表单位， 合资方式 引入资金则留在水务企业本身。典型实例如深圳水务集团 45% 股权转让及增资扩股项 目，其实就是按部分股权转让、部分增资扩股方式操作的。#
