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1、对粮食流通监督检验问题的探讨 市粮食局粮食流通管理条例（以下简称条例）已颁布实施两年多，应该说条例的出台和实施，首先说明粮食作为关乎国计民生的特殊商品在中国社会经济生活中的特殊地位；其次说明立法者的立法旨意，就是从立法的高度保护农民的利益，调动农民的种粮主动性，维护中国的粮食安全。因此，条例作为特殊法规的出台和实施，对规范粮食经营者的经营行为，维护粮食流通市场秩序，保护农民的利益有着重大的现实意义。然而，条例颁布实施后的两年多的实践，也有部分现实问题需要提出来共同研究，方便条例更趋完善和更具可操作性。一、“多头执法”，行政效率低下。条例给包含粮食行政主管部门、工商、质监、卫生、物价、发改委、财
2、政等部门对粮食流通市场的管理职能。涉粮管理部门如此之多，这说明立法者对粮食这一特殊商品重视的程度。按理说，如此众多部门管理单一商品的市场流通，这一商品市场就应愈加有序规范。然而，在执法实践中，因为多头执法监管，其行政效率往往低下，执法效益未必良好。比如，对“无证收购”的查处，工商部门既能够“查”，也能够“处”。而粮食行政主管部门只可“查”，却无权“处”，“查”“处”是相分离的。粮食行政主管部门在监督检验过程中发觉“无证收购”的行为，只能以“举报人”的身份举报或移交给工商部门处理。至于工商行政部门是否给处罚，粮食行政主管部门不得而知。从某种意义上说，粮食行政主管部门因为有职无权或这种职权相分离的
3、监督体制，其行政监督检验的主动性就会打折扣。再如，粮食加工企业的监管也是分而设之的。原粮的监管是由粮食行政主管部门负责，而加工过程的质量监管由质监部门负责，进入流通领域后又是由工商行政部门负责，这就极有可能造成粮食加工企业加工的产品质量监管不到位、其监管责任难以分清的问题。因为粮食这一商品的特殊性，其关乎人类的生命健康，监管责任是很重大的，往往因监管不到位，劣质粮食商品流入市场或劣质原粮进入加工企业的事情时有发生，一旦要落实责任，那么是原粮质量监管不到位还是加工过程的监管不到位？二、条例的部分条款不易操作。条例要求，粮食收购者，应该实施国家粮食收购质量标准，按质论价，不得损害农民和其它粮食生产
4、者的利益。暂行方法要求，粮食收购者未实施国家粮食质量标准的,由粮食行政主管部门责令更正、给警告，警告后仍不更正，并造成农民或其它粮食生产者的利益受到损失的，能够处10万元以下的罚款；违规数量较大的，可处10万元以上20万元以下罚款；情况严重的，由粮食行政主管部门取消粮食收购资格。乍一看，此条在实践中操作不难，然而，仔细分析研究，实际上极难操作。作为通常粮食收购者在收购经营中，全部低于国家要求质量标准收购，比现在年收购小麦，要求水分在135%以内收购，而绝大数收购者全部控制在135%145%，其经营行为非但没有损害农民或种粮者的利益，相反地使农民或种粮者免去整晒粮食的麻烦；在收购价格上，也是依据
5、市场竞争形成的价格收购，显然不存在损害农民或种粮者的利益的问题。故此非但不可处罚，也不应该处罚。况且，怎样才算损害农民利益，应该有一个明确的界定。还有，粮食收购者未立刻向售粮者支付售粮款，经售粮者举报并查实，由粮食行政主管部门责令更正、给警告。条例要求，依据所欠时间的长短，确定其罚款的额度。在实践中，我们发觉，就南通地域而言，农民直接向收购者出售粮食的几乎没有，而是农民在家门口直接将收获的粮食出售给那些“游村串户”收购粮食的粮贩子，也即所谓“农民经纪人”。而“农民经纪人”再将收购的粮食出售给领有粮食收购许可证的粮食收购者。很显然，“农民经纪人”和“粮食收购者”是粮食经营者之间的关系，即使她们之
6、间存在欠付款问题，严格地讲也难以适用此条，而应该依据协议法来规范。这里有必需就“粮贩子”的问题进行讨论。所谓“粮贩子”也即所谓“农民经纪人”，她们“游村串户”直接从农民手中收购粮食，她们才是真正的粮食收购者，而这些大量的“农民经纪人”的收购行为恰恰是条例难以规范的。因为这些人素质的参差不齐，且又没有经过任何法律知识的培训，农民的利益往往因为她们当中部分人的违法而直接收到损失。因此，怎样规范这些人的收购行为值得立法者去认真研究。条例要求,跨省收购粮食应该向收购地的县级人民政府粮食行政管理部门立案并定时汇报粮食收购数量。依据工商登记的通常要求，经营地点应该和登记相一致，从某种意义上说，即使按条例不
7、可实施处罚，亦可依据工商登记的法规进行处罚。再者，跨省只须立案，跨县收购又该怎么规范？条例要求，运输粮食应该严格实施国家粮食运输的技术规范，不得使用被污染的运输工具或包装材料运输粮食。这就要求粮食行政主管部门对粮食的运输进行事前监督、事中监督和事后检验，而事前对运输工具的检验，粮食行政主管部门的监督检验人员在其职权范围内极难有大的作为，或说极难具体操作。以上仅对条例的多个条款作了简单的分析，至于对像条例要求的最高最低库存量和是否实施粮食的应急预案、对操纵粮食价格的认定等条款就更轻易出现争议。因此，我们在看到条例主动意义的同时，更要在实践中就落实条例的过程中所存在的问题进行深入的探讨和研究，并将意见反馈给立法机关，以使条例从法律意义上更趋完善和更便于操作。同时，我们还应该看到，各地有着不一样的具体情况，应该制订各地的实施细则。
