地方债隐忧

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1、地方债隐忧作者：刘利刚来源：FT中文网来源日期： 2011-5-5 本站发布时间： 2011-5-5 0:04:49 阅读量： 149 次地方融资平台所带来的各种问题，已经成为银行系统的一个潜在隐患。即使意识到这个隐患，要想理清楚地方融资平台的债务问题到底有多严重;同时，应该 通过怎样的方式来化解地方政府的债务难题，却仍然是一个未知数。笔者认为，在探讨一个由现行制度体系而造成的地方政府债务问题时，应该使用一种更 加动态的方式来看待目前存在的问题，在解决问题时，也需要引入更多的创造性思维和制度 创新。笔者并不同意单纯夸大地方融资平台的风险、甚至要求通过“休克模式”来立即解决地 方融资平台问题。事

2、实上，过度夸大其风险，容易导致政策走偏，或者造成过多恐慌，而“运 动式”地对地方债务问题进行清理，可能造成中国经济的硬着陆风险。首先，需要解决的一个问题是，地方债务问题到底有多么严重。我们先从其产生的背景 讲起，在本轮金融危机肆虐时，中国政府为了防止实体经济的下滑，开始采用大力鼓励投资 的方式，来弥补出口的下滑。地方融资平台也就应运而生。地方政府把基础设施领域中政府 投资的项目、企业、行业整合，成立一家规模较大、涉及企业及行业较多的政府公司，负责 基础设施建设的资本运作，这就是融资平台的概念。由于地方政府将从这些项目中获得财政 收入，那么地方融资平台以项目今后产生的财政收入作为抵押，以此获得银

3、行贷款，进而进 行项目开发。这样的一种模式，当然存在着较大的风险。由于项目以政府财政收入作为抵押，因此一 旦项目出现偿付风险，将不可避免地对地方财政造成冲击，并可能造成地方政府严重的负债 问题。这也是很多人担忧地方融资平台的根源所在。从已知的数据来分析，中国目前存在大约3000 个左右的地方融资平台，主要集中在县 市一级。从各大银行公布的数据加总，目前地方融资的债务总额大约为7.1 万亿元人民币， 这个数据大约占据了中国银行系统贷款余额15%左右的水平。从各银行的数据分析，五大国 有银行大约占据了地方融资平台贷款总额的30%左右的水平，这也与五大行在中国银行系统 的市场份额基本相符。那么，未来

4、的一段时间内，这7.1 万亿元的地方融资平台贷款，将产生多大的风险呢? 为了评估这样的风险，笔者作了以下的一个简单测算。一般而言，项目融资有一定的宽限期， 这个宽限期以项目的建成为限，在项目建成前，贷款方仅需归还利息，而项目建成后，贷款 方就需要归还本金以及利息。这意味着还款压力将从项目完工时陡增。我们假设银行向项目发出了一笔为期5 年的项目贷款，宽限期为2年，在前两年，贷款 方需要归还利息部分，而从第3年开始，贷款方将需要归还本金，假设从第3 年至第 5 年， 贷款方分别将归还30%、30%以及 40%的本金。贷款时限为2009-2013年。同时，我们假设中 国央行将在今年加息4 次，分别为

5、25个基点。按照这样的假设，在2009 以及 2010年两年，地方融资平台分别需要归还大约4500 亿 元以及5100 亿元的利息。而从2011年开始，地方融资平台则需每年归还2.72万亿、2.56 万亿以及3.13万亿的本金和利息。这意味着从 2011年开始，地方融资平台需要归还的金额 将出现几何级数的增长，这也是银行监管机构开始密切关注地方融资平台的原因所在。那么，地方政府有足够的财力来支付这些债务呢?在过去的 10 年中，中国地方政府的一 般性财政收入增长迅速，年均增速超过25%。如果我们预计未来的3 年内，地方政府的一般 性财政收入将以15%左右的速度增长，同时，地方政府的土地拍卖收入

6、保持在2 万亿左右的 水平上。在这样的前提下，即使地方政府需要全额偿付地方融资平台的贷款，地方政府的偿 债比例在未来3 年将保持在35%的水平上，即地方政府财政收入的35%，将用来支付银行贷 款，这意味着地方政府将承担着较大的偿债压力。按照这样的测算，地方融资平台将带来较大的风险。然而，需要注意的是，在项目完工 后，项目本身也将产生一定的现金流收益，这部分现金收益也可以大大降低地方政府的偿债 压力。以工行目前的地方债务平台的贷款为例，按照工行的统计，工行地方融资平台贷款余 额共有5151 亿元，在全部的地方融资平台贷款中，有63%的属于现金流全覆盖和基本覆盖， 有 2125 亿元的地方融资平台

7、需要地方政府承担部分还贷任务。这意味着地方融资平台的偿 债风险可能并没有想象中那么严重。中国的银行监管部门已经开始要求各商业银行控制地方融资平台的风险，然而，笔者认 为，对于控制地方融资平台的风险，“一刀切”的模式并不可取。在处理地方融资平台问题 时，商业银行仍然需要尊重贷款合同，随意缩短贷款年限的方式并不合理，同时需要对各项 目地后续放贷进行合理控制。否则，将可能造成地方融资平台的资金链断裂，并导致其风险 向其他经济实体蔓延。允许地方政府发债，来为地方项目建设提供资金，是一种较为合理的方式。中国的流动 性十分充足，与其让这些资金在经济体内无序流转，不如引导其进入债券市场，为经济建设 提供动力

8、，有序的债券市场的建立，也有利于降低地方政府的融资成本。这样的动议也已经 被央行行长周小川提出，周小川在近期表示，与其允许地方政府变相借款（地方融资平台）， 还不如允许它发债，同时让金融市场来给它定价、确定风险。笔者认为，眼下阶段应该允许发行地方债，也值得稳步推进这种地方债。地方市政债的 发行也可以从根本上解决地方政府投资期限不匹配的问题，分散中国银行系统风险, 使地方 融资平台的风险从根本上得到解决。同时, 中国地方债的发展也会使地方财政透明化, 引入 市场和纳税人的监督。但是，如果没有一套约束机制，地方政府也会过度发债, 其负债累累 将威胁社会经济的稳定。一种解决方法是，在法律上允许地方政府举债的同时，必须实施一 套类似于美国州政府和欧元区的财政规则。为了建立和完善有中国特色的市镇债制度，在允 许地方政府举债之前，也应首先摸清地方债务家底、明确政府的相关责任;建立地方公债制 度，如提高财政透明度，构建独立、公正的信用评估框架，加强财政监督，建立其他旨在减 少地方政府财政信息不对称的政府间机构 （如在人大设立一个地方政府财政预算机构）等， 也是使中国市镇债市场能够健康发展的不可缺的重要条件。