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1、我国土地征收法律制度的思考宪法修正案将宪法第 10条第 3款修订为，“国家为了公共利益的需要，可 以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”， 从立法上第一次区分了征 收和征用。随着 2007 年物权法的出台，我国土地征收补偿已形成了以宪法 为基础，以土地管理法、物权法等法律及一系列配套的规范性文件为支撑 的系统的土地征收补偿法律体系。 然而，随着社会经济的发展， 我国土地征收补 偿制度仍然存在一些不足：（一）国家土地征收权的滥用 现代法治国家出于对私法主体合法财产权益保护的需要， 通常将土地征收限 定在公共利益 范围内，但我国法律法规却没有进一步明确地限定 公共利益 的范围和判断标准。相
2、反的是我国土地管理法第四十三条规定，“任何单位 和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡 镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的， 或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的 除外。 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原 属于农民集体所有的土地”， 此条规定实际上是将土地征收权扩展到了整个经济 建设用地，将本应以市场行为获得的商业性开发用地也纳入国家土地征收权的客 体范围，导致民事主体的私权被国家公权力不正当地剥夺。（二）补偿不够，农民利益缺乏保障 在我国，按照我国土地管理法 第
3、47 条的规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，征用耕地的 土地补偿费用包括土地补偿费、 安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费， 物 权法第四十二条第二款还规定： 征收集体所有的土地， 还应当安排被征地农民 的社会保障费用， 保障被征地农民的生活， 维护被征地农民的合法权益。 首 先，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前 3 年平均年产值的 610倍，安置 补助费为该耕地被征用前 3年平均年产值的 46 倍，地上附着物和青苗的补助 费标准由省、自治区、直辖市规定。 并且对于确定地上附着物和青苗的补助费标 准的依据是什么， 我国现行法律并没有涉及， 导致各地执行不一致， 土地行政管
4、 理部门的自由裁量权过大。极易滋生腐败。而且，实际操作中执法不严，贪污腐 败现象丛生， 使得物权法第 46 条“任何单位和个人不得贪污、 挪用、私分、 截留、拖欠征收补偿费等费用。 ”也成了宣示性条款。 其次，关于补偿费用 的分配，按照土地管理法实施条例第 26 条的规定，土地补偿费归农村集体 经济组织所有， 地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有。 但法律却并没有规定 土地补偿费的处分规则， 由于我国集体所有权的主体虚位， 土地补偿费实际上被 少数管理者所控制， 农民利益极易被侵害。 再次，安排被征地农民的社会保 障费用也几乎是一纸空文， 社会保障的标准是怎样的， 具体应当怎样实施， 法律 都
5、没有相关的配套措施。对上述问题的相关建议：（一）严格界定“公共利益”的范围，缩小国家土地征收权的范围前已述及，我国法律非但没有界定“公共利益”的范围和判断标准， 反而通过土 地管理法第四十三条将国家的土地征收权扩展到经济建设用地。因此，在物权立法中，必须将国家的土地征收权严格限定在“公共利益”范围内。从我国目前的情况来看，物权法对公共利益做出了明确规定，“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文化古迹及风景 名胜的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、 森林保护事业，以及国家规 定的其他公共利益”。该条同时规定，“征收不得适用于商业目的”。 虽确定了
6、 公共利益的大致范围，但要增强可操作性，还有待更加细化和具体。（二）提高对农民的补偿。针对征地中补偿过低的问题，提高对农民的补偿已勿庸置疑，但是如何提高补偿， 目前存在两种观点。在土地征收补偿范围上，我国补偿的项目较少，远不能覆盖 被征地人所有的损失。综合各国法律规定，征收补偿范围主要包括以下几个方面： 土地补偿、地上物补偿、搬迁费、邻接地损失补偿、离职者或失业者补偿、间接 可得利益损失补偿等。我国可以借鉴国外的先进经验，扩充我国的征地补偿范围， 如增加邻接地损失补偿、间接可得利益损失补偿等几项。另外，加强执法监督将土地征收补偿制度明确化、 透明化，以保障农民及时足额 地获得补偿，严格遏制在此过程中的贪污腐败现象。
