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1、上海市民食品安全法制保障问题研究报告(食用农产品部分)保证食用农产品安全，实现从“农田到餐桌”的全过程管理，建立从源头治理到最终消费的监控体系，对于保证食品安全十分重要发达国家对食用农产品安全十分重视，并建立了一整套的法律保障体制和体系，主要包括食用农产品安全管理体制、法律法规与标准体系、检测检验体系、认证体系、技术支撑体系和信息服务体系建议成立食品安全委员会；完善食用农产品安全法律法规和标准体系；实施食用农产品规范化生产；强化食用农产品安全检测；完善食用农产品产地环境监测网络；加强执法队伍建设；建立“行政补偿”机制；建立食用农产品监管责任制一、食品和食品安全（一）食品食品，是指各种供人食用或
2、者饮用的成品和原料，以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品（中华人民共和国食品卫生法）。食品具有：营养功能，可以提供人体所需的各种营养素；感官功能，可以满足人们不同的要求；生理调节功能。所以，食品是人类赖以生存、繁衍、维持健康的基本条件，人们每天必须摄取一定数量的食物来维持自己的生命与健康，保证身体的正常生长、发育和从事各项活动。但是，食品受到污染，就会对食用者的健康产生严重威胁。因此，食品安全问题受到人们的普遍关切。（二）食品安全的内涵及其演变食品安全的概念，是1974年联合国粮农组织（FAO）在罗马召开的世界粮食大会上正式提出的。FAO在本次大会上提出的世界粮食安
3、全国际协定认为，食品安全指的是人类一种基本生存权利，应当“保证任何人在任何地方都能得到为了生存与健康所需要的足够食品”。WHO在全球食品安全战略草案中也指出，“食用安全的食品可增进健康，同时也是一个基本的人权问题。安全食品有益于身体健康和生产力，并能为促进社会发展和缓解贫困提供一个有效的平台。”1984年WHO在食品安全在卫生和发展中的作用的文件中，曾将“食品安全”与“食品卫生”作为同义语，定义为：“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠，有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施”。1992年，国际营养大会将食品安全定义为“在任何时候人人都可以获得安全营养的食品来维持健康功
4、能的生活”。在食品安全的定义中增加了“安全”和“营养”的限定语。1996年WHO在加强国家级食品安全性计划指南中将食品安全解释为“对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者受害的一种担保”。国际食品卫生法典食品卫生通则CAC/RCP11969，Rev3（1997）对食品安全的定义是“当根据食品的用途进行烹调或食用时，食品不会对消费者带来损害的保证”。上述食品安全的定义和演变说明，食品安全意味着两层含义：一是食品数量安全，即要有充足的食品供应，保证居民食品消费需求的能力，强调人类的基本生存权利；二是食品质量安全，即食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质或因素，从而导致消费者急性或
5、慢性毒害或感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患，强调食品本身对消费者的安全性。食品安全是一个相对动态的概念。随着时间的推移和科学技术水平的提高，对食品安全性的认识可能会发生变化。同时必须认识到，食品中的化学成分，无论是天然的、还是添加的，不仅无法证明其是绝对安全的，而且也不可能达到绝对安全的目标。因此对于食品的安全性，有学者如美国Jones曾建议将其分为绝对安全性和相对安全性两种不同的概念。绝对安全性是指不会因为食用某一食品而发生危及健康或造成伤害，即食品绝对没有风险。相对安全性是指一种食品或成分在合理食用方式和正常食量情况下不会导致对健康的损害。实际上食品绝对安全性或称之为零风险是很
6、难达到的，因为任何食品或食品成分，尽管对人体有益或其毒性很低，但如果食用过量或食法不当，都可能危及健康，造成伤害；另一方面，某些食品的安全性又因人而异。所以，食品安全不仅取决于食品本身，取决于食品制作以及食用方式是否合理，还取决于食用者的内在因素。我们在研究食品安全的含义时，会很自然地涉及食品卫生的概念。食品卫生与食品安全是两个既有联系又有区别的概念。1996年WHO在加强国家级食品安全性计划指南中开始将食品安全和食品卫生作为两个概念不同的用语加以区别。食品卫生被解释成“为确保食品安全性和适合性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。国际食品卫生法典食品卫生通则也将食品卫生定义为“在食物
7、链的所有环节保证食品的安全性和适宜性所必具的一切条件和措施”。上述两个定义其意思表示是一致的。所谓适合性、适宜性，是指根据食品的用途，食品可以被人们接受的保证。因此，食品卫生就是要保证食品安全，即食物中不含有毒、有害物质，要保证食品始终在清洁的环境中，由身体健康的食品从业人员生产、加工、储存和销售，减少其在食物链各个阶段所受到的污染，无掺假、伪造，保证食品应有的营养价值和色、香、味等感官性状，符合食品的安全卫生要求。（三）食品安全与健康、经济发展和社会稳定食品是人类赖以生存和发展的物质基础，而食品安全问题不仅关系到人体健康，而且关系到经济发展与社会的稳定。尤其是我国作为WTO的新成员，与世界各
8、国间的贸易往来日益增加，食品安全已经超越国界，世界某一地区的食品问题很可能波及全球，从而对我国的食品安全带来影响 。1、全球食品安全形势不容乐观食品安全与人类健康密切相关，现在世界上平均每年就有210万人死于痢疾和其他与食品安全有关的疾病。近年来，食品安全重大事件时有发生，不仅对消费者的健康形成威胁，而且造成经济上的重大损失，直接影响着国家和地区发展，已经成为全球性的问题，引起各国政府的高度重视。一是食源性疾病不断上升，成为一个不断扩大的公共卫生问题；二是恶性食品污染事件连连发生；三是食品生产和加工新技术与新工艺带来新的危害。如发生在日本、欧洲、美国的大肠杆菌O157：H7引起近万人食物中毒；
9、二恶英、农药和兽药残留污染对人体健康造成的长期和严重的潜在性危害等。同时，食品安全问题也会造成巨大的经济损失和社会影响。如美国每年约有7200万人（占总人口的30%左右）发生食源性疾病，造成3.25万人住院和5000人死亡，3500亿美元的损失；比利时的二恶英污染事件使执政长达40年之久的社会党政府内阁垮台。2、我国食品安全问题不容忽视随着我国经济和社会的持续高速发展，在基本解决食品供应问题的同时，食品安全问题越来越引起全社会的关注。一是致病性微生物引起的食源性疾病问题十分突出；二是农业种植、养殖业的源头污染对食品安全的威胁严重；三是新技术、新工艺、新资源（如转基因食品、酶制剂和新的食品包装材
10、料）应用给食品安全带来新的挑战；四是我国食品生产经营企业规模化、集约化程度不高，自身管理水平仍然偏低；五是防范犯罪分子利用食品犯罪活动或恐怖活动的重要性越来越突出；六是食品安全监督管理的条件、手段和经费还不能完全适应实际工作的需要等。据卫生部统计，我国近年来由致病性微生物引起的食物中毒呈上升趋势。但是，根据WHO估计，发达国家食源性疾病的漏报率在90%以上，而发展中国家则为95%以上。以此推论，上表中所列的食物中毒数据仅为我国实际发生的食源性疾病的很小一部分。（四）食用农产品安全食用农产品，是指种植、养殖而形成的，未经加工或者经初级加工的，可供人类食用的产品，包括蔬菜、瓜果、牛奶、畜禽及其产品
11、和水产品等。保证食用农产品安全，实现从“农田到餐桌”的全过程管理，建立从源头治理到最终消费的监控体系，对于保证食品安全十分重要。农产品作为食品或食品原料，来源于植物、畜禽和水生动物，受各种污染的机会很多，一是其污染的方式、来源及途径是多方面的，主要包括环境污染和农用化学品污染；二是在其生产（种植、养殖）、加工、运输、贮藏、销售等环节上都会受到污染，特别是生产和流通环节，从而造成食用农产品的不安全。1、环境污染与食用农产品安全环境污染是指人类活动所引起的环境质量下降而对人类及其他生物的正常生存和发展产生不良影响。当物理、化学和生物因素进入大气、水体、土壤环境，其数量、浓度和持续时间超过了环境的自
12、净能力，以致破坏了生态平衡，这就造成了环境污染。环境污染造成的食用农产品安全问题，主要是针对动植物生长过程中，由于呼吸、吸收（或摄入）、饮水而使环境污染物进入并积累在动、植物中，而影响食用农产品的安全性。如工业“三废”、城市污水和垃圾未处理，就用于农田灌溉和施肥，对食用农产品的安全带来极大影响。2、农用化学品污染与食用农产品安全农用化学品污染是指农业投入品，如化肥、农药、兽药的不当使用而严重影响食用农产品安全。化肥、农药、兽药和生长调节剂的使用，可促进食用农产品的生产，在农业持续高速发展中起到重要作用。但在食用农产品生产中的不当使用，导致这些化学药品在产品中形成不安全的残留水平，必然对人体健康
13、造成危害。我国是世界上化肥、农药使用量最大的国家。氮肥（纯氮）年使用量2500多万吨，农药超过130万吨，两者单位面积用量分别为世界平均水平的3倍和2倍。我国与欧美国家相比，农药生产使用存在较大差距。我国使用的农药仍以杀虫剂为主，占总用量的68%，其中有机磷杀虫剂占整个杀虫剂用量的70%以上；杀菌剂和除草剂占总用量的18.7%和12.5%，从而使蔬菜、粮食中农药残留超标。据农业部底对我国14个经济发达的省会城市2110个样品检测，蔬菜中农药、重金属和亚硝酸盐分别超标31.1%、23.5%和12.1%，其中尤以有机磷农药残留最为突出。兽药(包括药物添加剂) 的不正确地使用，如用药剂量、给药途径、
14、用药部位等不符合用药规则；滥用兽药，如不遵守休药期，在休药期结束前屠宰动物；使用未经批准的药物，无疑会导致动物体内药物的滞留或蓄积，并以残留方式进入人体及生态系统，对人类和环境会造成慢性、远期和累积的危害，如致癌、体内蓄积、免疫抑制、致敏和诱导耐药菌株。我国每年上报的食物中毒死亡者中有相当一部分是由于使用了国家明令禁止生产和使用的甲胺磷、双氟磷、毒鼠强和克伦特罗（“瘦肉精”）等农药、兽药残留引起的。二、国外食用农产品安全法制保障体系（一）国外食用农产品质量安全法制保障概述WHO第53届世界卫生大会首次通过了有关加强食品安全的决议，制定了全球食品安全战略，将食品安全列为WHO的工作重点和最优先解
15、决的领域,并要求成员国制定相应的行动计划，最大程度地减少食源性疾病对公众健康的威胁。美国及欧盟主要成员国，以及日本、加拿大、澳大利亚等国在农产品安全法制保障方面，积累了丰富的经验。根据中国-欧洲联盟农业技术中心的资料，国外对食用农产品安全建立了一整套的法律保障体制和体系，主要包括食用农产品安全管理体制、法律法规与标准体系、检测检验体系、认证体系、技术支撑体系和信息服务体系。1、食用农产品安全管理体制主要发达国家对食用农产品安全管理的具体情况不尽相同，但一般都有较为明确的管理主体及其分工，注重农业行政主管部门的主导作用，实施“从农田到餐桌”的全过程管理。例如加拿大的农产品（食品）质量安全管理，主
16、要由农业部及其所属的食品检验局（CFIA）来实施。CFIA是1997年根据加拿大食品检验局法，将原来分属于农业部、渔业海洋部、卫生部和工业部的有关业务剥离重组后成立的，由农业部部长负责管理并指导其日常工作。CFIA统一负责农产品安全卫生标准，农产品进出口检疫检验，农产品标签标识，肥料质量标准，农药、兽药安全及使用标准，农产品生产、加工、运输标准的监督。英国于成立食品标准局，负责制定食品安全法规、标准和实施从农田到餐桌全过程管理。法国不仅成立了食品安全局，还成立了专门的食品安全快速预警系统。2、食用农产品质量安全法律法规与标准体系美国及欧盟主要成员国，以及日本、加拿大等发达国家在农产品安全管理方面制定有比较完善的法律法规，为农产品安全标准的制定、产品检测检验、质量认证、信息服务等工作建立了统一的规范。同时,为了提高农产品质量，许多发达国家制定了一系列详细的农产品质量标准。这些标准目的明确，配套
