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1、推进国库集中支付制度改革存在问题浅析国库集中支付制度改革的推行，明显提高了财政资金 支付管理水平。一是畅通了资金支付信息反馈渠道，增强了 资金支出透明度，从源头上减少了腐败行为的发生；二是促 进了预算单位严格“按预算用款，按计划办事”，增强了预算 的约束力。三是减少了资金支付环节、 缩短了资金支付时间， 提高了资金运行效率；四是缓减了财政资金周转困难和压 力，提高了财政资金使用效率。国库集中支付制度改革作为财政支付管理的核心制度， 其基本框架和模式已基本确立，且取得了显著成效。但在改 革推进过程中，我们发现仍然存在一些问题， 改革的各环节、 各相关方面还有待进一步深化、协调与配合。一、国库集中
2、支付实现目标国库集中支付制度改革是财政四项改革核心内容和关 键环节，是建立社会主义市场经济条件下公共财政基本框架 一项重要内容。通过建立国库单一账户来实现对财政资金监 管，在完善部门预算体系支持下最大限度地减少财政资金库 外沉淀和闲置浪费，真正形成收入一个笼子， 支出一个漏斗， 切实增强政府调控能力。国库集中支付经费直达收款单位， 政府采购资金国库直拨，资金支付无在途、无沉淀、无中间 环节，实行“管钱不用钱，用钱不管钱”，割断部门支出与收 入联系，增强财政管理透明度。二、推行国库集中支付面临主要问题（一）财力“瓶颈”推行国库集中支付制度首要目的就是最大限度地减少财政资金库外沉淀和闲置浪费。县级
3、财政80%以上财力用于工资统发、政府采购，属典型“吃饭财政”。加之政府举债形 成还贷、政府直接担保连累财政抵扣、历年挂账衍生财政赤 字、供给范围膨胀、深化改革转嫁给县级财政而应由市场承 担的企业亏损补贴和挖潜改造支出、政策性增支减收及转移 支付不到位等因素影响，可支配财力较少，基本上拿不出钱 来搞公共建设和支持社会事业发展。国库外沉淀资金非常有 限，通过国库集中支付来解决资金调度作用不大。（二）预算编制不完善制约国库集中支付制度成功推行主要是要与完善部门预算 体系实现“无缝对接”。部门预算是将预算落实到每个单位和 具体项目中，体现完整性原则，对预算编制、执行、决算各 个阶段进行明确划分，同时根
4、据执行情况和预测进行相应调 整。而现行预算科目多达百条，预算较粗，目前仍摆脱不了“基数加增长”编制方法束缚，无统一科学的定员定额标准， 缺少完善的部门预算法规（成功经验及管理程序借鉴），加 之部门既得利益相互影响，预算执行较为困难。财政安排多 头决策、主管部门统筹安排，还有服从发展计划、预算外比 例过大等因素直接制约着部门预算改革，在目前状况下实现 与国库集中支付制度“无缝对接”比较困难。预算上的技术性问题也很多。部门预算在正式批复后仍问题百出，给支付执行环节和决算环节带来极大的困难和工 作量。如：行政人员使用事业科目；上年度人员和经费结余 在事业科目，下年度预算经费又放在行政科目；相同部门、
5、 相同项目上下年度使用不同科目，随意使用经济科目等等， 严重影响决算报表质量和可比性。（三）收入的缺失性有待完善国库集中支付首先要建立在收入统管基础上，只有将 所有资金纳入国库，才能解决预算内外两张皮、多头开户和 缴款不及时，甚至“小金库”问题，真正形成收入一个笼子， 支出一个漏斗。目前财政职能还不十分完善，尤其是收入问 题，由于资金收入统一涉及到划分财政资金分配权和支付权 变革，牵扯到单位切身利益，势必涉及到政府职能转变、财 政管理体制调整，给决策者带来一定阻力。（四）财政体制不到位国库集中支付方式为经费直达收款单位，政府采购资 金国库直拨，资金支付无在途、无沉淀、无中间环节。所有 资金未支
6、前，一律存放在国库单一账户，单位账户始终保持 零余额，单位只体现指标变化， 达到“管钱不用钱，用钱不管 钱”目的。目前，政府职能和支出责任划分横向上“缺位”与“越 位”并存，纵向上事权划分不清，财权与事权不对称，存在“上 级出政策，下级掏口袋”现象。尤其是省以下财政体制调整尚 不到位，财力层层向上集中，事权却较多下移，在一定程度 上加剧了县级财政困难，制约财政支付方式变革，无法达到 支付无在途、无中间环节要求。（五）相关政策滞后相关法律、法规和制度修订滞后。从法律地位层面来看， 国库集中支付制度改革处于“无法可依”的尴尬境地。现行预 算法、国家金库条例、财政总预算会计制度、行政单位会计制度、事
7、业单位会计制度等法律、法规和 制度都是1998年以前制定的，建立在原分散支付方式的基 础上，其中的内容都未涉及国库集中支付制度改革，现行国 库集中支付制度改革的推行只能依据政府部门的文件。按照国库集中支付改革要求，零余额账户实行“先支后付”，即 由代理银行先垫付资金，每日营业终了前再根据当日资金支 出情况汇总与人民银行国库单一账户进行资金清算。这不符 合现行金融会计制度中先收后支、不垫付款项的结算原则。 同时，现代商业银行经营管理制度也不允许各类存款账户透 支记账。（六）集中支付方式上存在的问题国库集中支付将资金支付分为财政直接支付和财政授 权支付两种支付方式。源于种种阻力，改革截今为止，财政
8、 直接支付范围仅限于工资、政府采购及很少的基本建设资 金，大量的是财政授权支付。授权支付包括转账和现金提取 业务，转账业务虽然可以看出单位资金总体去向，但与财政 直接支付相比，其监督相对减小，加之代理银行极力吸收客 户原因，管理相对松懈，客观上为预算单位套取或转移、挪 用财政资金留下了空间；对现金提取业务，只能看出提取现 金的数量，却无法了解其使用方向。且财政国库管理制度 改革试点资金支付管理办法对预算单位提取现金的数额和 次数未作具体规定。在实际工作中，预算单位往往通过化整 为零多次支取的手段来提取现金，使大量的现金从零余额账 户中游离出去，至于支取行为是否合理，支取的真实用途是 什么，支付
9、环节难以实施有效监管。（七）财政资金使用的后续监督缺位实行国库集中支付改革后，财政资金在国库单一账户内 运作，县级财政部门还未建立预算执行动态监控系统，要对 预算单位资金使用情况进行监督，只能通过集中支付系统提 供的支付信息进行查看，不能实施实时预警监督。在实际工 作中，对预算单位资金使用情况的监督也仅流于形式，其主 要原因：一是财政国库支付中心没有对预算单位资金使用的 监督执法权；二是其他监督部门（审计、监察等）也未实施 实时监督。四、对策及建议（）统一思想，提高认识国库集中支付改革涉及面广，必然触及各方面利益， 会遇到一定阻力。首先，要加大公共财政理念、财政形势、 财经法规政策和会计法宣传
10、工作，使大家明白推行国库 集中支付目的和重要意义。同时要积极寻求各级政府支持， 只有统一了思想，提高了认识，各单位、各部门和社会各界 才能理解、配合和支持国库集中支付工作。再者，财政部门 要摒弃“等、靠”思想，积极探索。（二）增强县级财力一是激活县级培植财源积极性，通过各种手段提高县 级财政收入，壮大财政实力。二是完善省以下财政体制改革， 保证转移支付及各项财政改革配套措施到位，增强县级财政 活力。三是财政支出应退出生产经营性投资领域。四是量力 而行搞建设，加强财政资金监管，减少财政资金损失浪费。（三）规范制度建设，完善配套措施一是要进一步完善改革各项配套措施，制定一个适应 性强，便于操作制度
11、，使国库集中支付有法可依， 有章可循 二是要将非税收入直缴财政国库，真正做到所有权属政府， 使用权属单位，管理权属财政，从根本上限制单位开支随意 性。三是逐步取消过渡账户，开设国库单一账户和预算单位 零余额账户。四是进一步完善会计集中核算制度，借鉴成功 做法，为国库集中支付制度顺利转轨打下坚实基础。建立资金支付有效制衡机制和国库集中支付内控管理 制度。一是建立健全财政资金支付参与主体之间的相互制衡 机制，资金用款计划的申报、审核、批复，财政授权支付额 度的审批，以及资金的申请、支付、审核、复核、清算、会 计核算、信息管理等各个环节，相互独立、互为制约。二是 建立财政部门、预算单位、代理银行财政
12、资金支付清算的内 控管理制度，防止资金支付清算风险。（四）推进部门预算改革严格按照公共财政要求， 重点抓好部门预算编制改革， 逐步使所有财政资金支付建立在明晰预算基础上。制定科学 合理统一的支出定员定额标准体系。配套制度建立应根据统 一领导，分级管理原则，由纪检、监察、审计和财政部门联 合调研、制定、修订。标准设计应根据单位对资金客观需要 和财力可能，同时兼顾单位实际支出和目标任务调整，接待 标准及个人补助部分根据区域消费现状予以调整。（五）加强预算单位财务管理，完善支付方式按照财政部及省、州实施方案要求，制订切合实际预 算单位财务管理办法，界定和明晰财政支付和财政授权支付 范围。工资直达个人
13、账户，政府采购、基本建设支出以及其 他大额支出直达劳务或商品提供者；零星支付实行财政授权 支付。对于授权支付要明确范围、程序以及管理人员权限和 承担责任。再者完善信息交流制度，及时掌握业务活动重要 信息，增强管理时效性和针对性。（六）建立完备的国库集中支付监督机制，要以实施“金财工程”为契机，加快财政部门与代理银行 的微机联网步伐，实现财政与代理银行信息资源共享，解决 财政部门、预算单位、银行三者之间的信息不对称性。建立完备的国库集中支付监督机制，紧紧围绕财政国库 管理制度改革，建立以财政资金收付实时监测为中心，以现 代信息网络技术为支撑，以国库集中收付系统和动态监测系 统为手段、以内控管理和外部监管制度为基础，综合运用多 种监管方式、强化财政事前、事中监管的现代财政资金收付 监督管理模式。要完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制， 对财政资金进行跟踪问效。（七）大力推进公务卡制度改革，强化现金支付管理 公务卡制度的直接作用是将传统现金支付结算改为用 公务卡支付结算，改变传统现金支付方式的消费行为存在支 付不透明和报销管理上的监管漏洞。使用公务卡结算，消费 支出具有“雁过留声”特点，不仅可以有效克服传统的现金支 付方式存在的风险，提高财政财务管理透明度，还可以满足 财政动态监控需要，从源头治理腐败和减少违法违规行为的 发生，强化预算支出管理。
