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1、当前基层治理中存在的问题及其因应之道作者：孙 辉 来源：党政论坛 2020年第4期孙辉摘 要作为城市治理的末梢和基础，基层治理要求主体多元化、过程协商化、资源广 泛化、结果持续化、约束公约化。但从当下的实践看，基层治理在上述五个方面都还存在着主 体单一、协商不够、资源来源不广等问题。为了提升基层治理的能力和现代化水平，工作主体 上要更加注重发挥社区居民的主体地位，工作过程上要更加注重双向的沟通协商，资源来源上 要更加注重各方统筹，工作持续性上要更加注重建管治并举，约束机制上要在法治和德治基础 上,更加注重以约而治。关键词基层治理；问题；因应之道党的十九届四中全会审议通过的中共中央关于坚持和完善
2、中国特色社会主义制度、推进 国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（以下简称决定）指出，完善党委 领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，构 建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。习近平总书记在上海杨浦滨江考察时指 出，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。基层治理是社会治理的末梢， 是城市治理的基础，国家治理现代化离不开基层治理的现代化。近年来，上海基层社区围绕创 新社会治理做出了许多积极而有益的探索实践，也取得了不少可复制、可推广的经验做法。但 对照十九届四中全会的要求，对照人民群众的需求和社会治理的内在要求，基层治
3、理的“实然” 与治理内在要求的“应然”相比，还存在问题和不足。文章在厘清与治理有关的基本概念和内 涵的基础上，分析当前基层治理中存在的问题和不足，并提出相应的对策建议。一、何谓基层治理要弄清基层治理，首先要理解“治理”的内涵。广义上来说，“治理”有两个层面的含义： 第一个层面就是“统治”加“管理”的简写，这个意义上的“治理”早已存在，其含义包括统 治、整治、管理、管治的意思；第二个层面的含义，是国际社会科学界从上个世纪90年代提出 的一个新的理论范畴，对应于“统治”。就其本质特征而言，很多学者和机构都对治理进行过 定义。比如治理理论的主要创始人之一詹姆斯罗西瑙认为，治理是通行于规制空隙之间的那
4、 些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之 间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。联合国全球治理委员会认为，治 理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利 益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理有4个特征:（1）治理不是一种活动，而是 一个过程;（2）治理不以支配而以调和为基础;（3）治理同时涉及公、私部门;（4）治理并不 意味着一种正式制度，更有赖于持续的相互作用。社会治理则是治理理论理念、方式方法在 社会领域的应用和体现，而基层治理则是社会治理在城乡社区的应用和体现，城市的社区治理、 农村
5、的村落治理，都属于基层治理范畴。综合上述理论，可以把“基层治理”理解为：基层治 理对应传统的基层管理，就是基层各利益相关者在社区工作实践中，为了实现一个目标或者解 决存在的问题，相互之间充分沟通、广泛协商，达成共识、解决问题的过程或实现的结果。基 层治理有如下特点：1. 主体多元化基层治理是“大合唱”不是“独角戏”。决定提出的“28个字”的社会治理体系中， “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”这16个字都是讲工作主体的 。按照公共经济 学的划分，支撑一个社会运作的事务（物品）有三类：公共事务（物品）、私人事务（物品） 以及介于公私之间的混合事务（物品）。涉及基层社区的事务（物品），既不像
6、是纯粹私人的 事务（物品）比如面包、衣服、购物、理发等，由群众按照等价交换原则自主决定；也不像纯粹 的公共事务或物品如国防、外交、治安等，由国家通过强制征税的职能予以实现，往往介于公 私之间，涉及不止一个利益主体如小区道路停车、楼道堆物清理、加装电梯、车棚改造等，都 不是一家一户的事情，也不应是政府单一主体的事情，需要政府与社会、市场各类主体发生更 为密切的联系，形成多元共治的格局。2. 过程协商化从治理的内在要求看，众人的事情需要众人商量。统治和管理往往带有强制性，而治理则 倡导合作、对话、协商。在人类历史长河的一个相当长时期，作为统治主体的国家具有强制力 甚至垄断了对暴力的合法使用；而在治
7、理体系中虽不能完全排除强制，但体现更多的是平行的 权利关系，故而更多要靠合作，而不是靠强制命令。所以根据治理理论，要在主体多元化的基 础上，实现治理过程的民主化，不是单方面的行政指令，而是以协商为基础的决策、执行、反 馈机制。3. 资源广泛化基层治理所需资源既不是单纯依靠市场机制获取，也不是单纯依靠行政机制获取，而是各 种机制和各种资源的揉合，尤其是在当下街道财力有区级保障的前提下，更需要发挥财政投入 的杠杆效应，最大限度撬动方方面面资源的投入。从横向看，需要整合政府、市场和社会的资 源；从纵向看，有市级资源、区级资源、街道资源、居委资源、居民资源、辖区单位资源、社 会组织资源等，资源来源无论
8、来自哪个单一一方，都难以实现基层的有效治理。4. 结果持续化一定意义上，行政机制和市场机制强调的都是效率，其区别在于：行政机制靠令行禁止， 市场机制靠等价交换；但社会领域不能靠行政命令和等价交换以求效率，需要通过协商沟通以 求长效和持续。比如对于涉及基层的项目建设，治理需要更加强调规划建设管理的系 统考虑，不能重建设轻管理；再比如对于社区管理，治理强调标本兼治，而非运动式执法，否 则就会陷入行政化的管理惯性，容易出现治理回潮再治理再回潮的循环往复。5. 约束公约化党的十八届四中全会指出，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组 织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自
9、我管理，发挥市民公约、乡规民约 行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。规范和约束我们行为的道德和法律 法律是刚性的，需要国家强制力；道德是柔性的，依靠个人内省和自觉，上面述及的民约、公 约则是介于法德之间，刚柔并济。治理就是要将充分协商、达成共识的内容用书面形式固定下 来，成为大家共同遵守的规约，形成法律与道德之间的一种约束。二、当前基层治理中存在的问题1. 从工作主体上看，政府主导有余，而市场和社会参与不足社区建设离不开党和政府的引领和支持，但绝对不是政府单方面的行动，如此则是以治理 之名陷入管理甚至控制之实，就会造成社会成员的依赖性，影响社区建设的可持续性。近年来， 由于各级
10、政府公共财政相对充裕，再加上项目实施过程中过于追求效率，进而在基层治理中有 政府大包大揽的倾向，而居民往往拥有“太多的权利，太少的责任( too many rights, too few responsibilities) ”，在事关自身的社区公共事务如美丽家园、小区停车矛盾、垃圾分 类等中，往往更多做“裁判员”，而不做“运动员”，成为消极的观望者和积极的批判者。2. 从工作过程上看，从上到下行政化推进有余，而双向沟通协商不够没有参与感就没有获得感。而有效参与则内含“简单事情复杂化”的逻辑，行政机制却倾 向于“复杂事情简单化”，其内在逻辑对自下而上的沟通有所排斥。基层治理“必须奉行过 程主义的
11、导向。以目标和效率为导向的治理往往导致良性互动的丧失。”在基层治理的具体 实践中，比如美丽街区、美丽家园，从设计到建设，往往成为基层政府单方面行动，行政化的 色彩比较浓厚。 在美丽家园建设过程中，因在程序上未有效征询居民意见就缩减绿化、大件建 筑垃圾集中堆放点、释放停车位等，也经常招致居民投诉。这种降低双向沟通协商以追求效率 的导向，影响了工作效率和老百姓的获得感。居民区自治基金项目和党组织服务群众专项经费 在使用过程中，这种情况也较为普遍。3. 从资源来源上看，公共资源投入多，而社会资源尤其是居民资源投入不够一方面，从面上需求看，存在基层治理对资源的需求无限与政府资源投入有限的矛盾，随 着2
12、019年以来公共财政收入因大规模减税降费以及宏观环境变化增幅明显下降，供需之间的矛 盾会更加突出；另一方面，从具体事项看，又存在政府资源投入过多，因“集体行动的困境” 导致社会资源投入不足的问题。比如美丽家园建设，本该由居民投入的部分，也以“垫资”的 方式由公共财政投入；还有一些智慧社区项目，无论是属于纯公共部分的市政道路，半公共部 门的小区出入口，还是纯属私人物权的小区内部的信息化设施，也都由公共财政包揽。这不仅 影响公共财政的公平性，而且会使公共财政投入无法可持续，且容易产生挤出效应，抑制市场 和社会资源的投入。4. 从工作持续上看，前期的建设改造投入有余，而改造后的管治投入不够2019
13、年 11 月，习近平总书记在上海考察时强调，要提高城市治理现代化水平，统筹规划 建设、管理和生产、生活、生态等各方面，发挥好政府、社会、市民等各方力量。但在基层 实践中，往往存在重视前期的建设或改造，而对后期的管理考虑不够、投入不够，主体责任也 不明确，导致“建设改造破旧损坏再建设改造”的循环往复，难以持续。 特别是美丽 街区、美丽家园、“三微治理”(楼栋微整治、空间微改造、景观微更新)等硬件建设项目， 都存在这方面的问题，前期由政府大包大揽投入，但在项目谋划时，没有考虑如何保障后续管 理的人、财、物，管理主体责任如何划分，最后不得不由政府托底，即便有所考虑，但由于落 细落实不够，也很难落地实
14、施 ，很容易陷入上面提到的循环。5. 从约束机制看，以法而治和以德而治有余，而以约而治不足现代社会，无时无处都需要规则，否则就难以建立起有效的运转体系。这种规则既可能是 法律、道德，也可能是规约。目前，在基层治理的实践中，从政府角度，对一些社区治理的中 的突出难题比如跨门营业、违法搭建、楼道堆物、加装电梯、停车管理等，按照法律法规、 政府规章、规范性文件的规定来进行约束和规范的多，但往往依赖运动式执法，很容易回潮， 效果难以持久；从居民角度，依照不成文的道德规范，对个别居民的不文明行为进行劝诫的也 有之，但由于道德基于内省的约束特性特征，有效性也受到很大局限。三、提升基层治理的对策建议1. 从
15、工作主体上，更加注重发挥居民主体作用，着力形成更加均衡的多元治理结构发挥居民主体作用是民众政治地位和“主人翁”精神的直接体现。群众路线不仅要一切为 了群众，还要一切依靠群众。针对当前社区治理中政府主导有余，而市场和社会参与不足的问 题：一是从思想观念上，要摆脱传统的政府的“父爱主义（Pat ernalism ） ”思维，充分相信 群众的智慧，真正相信“人民是历史的创造者”。只有相信群众，才会在工作中依靠群众，千方百计调动群众的积极性，不断培塑社会建设 领域的“参与式接受”。在具体工作实践中，大到美丽街区、美丽家园，小到“三微治理”， 无论前期的规划设计、中期的建设改造，还是后期的维护管理，都要
16、充分听取、广泛采纳居民 意见建议，居民在参与中不断提升公共意识，从消极的观望者转化为积极的参与者，使政府主 导推动与老百姓的日常感受、日常需求紧密联系，才能不断地构建并持续完善政府、市场、社 会（包括居民多元共治）的体系，不断向善治的目标迈进。2. 工作过程上，更加注重双向的沟通协商，着力形成“大家的事大家商量”的工作格局党的十九大报告明确提出，有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。虽 然治理不能完全排除单向度的强制，但更多是靠自上而下和自下而上双向度的沟通协商，才能 求得基层治理的最大公约数，最大限度降低决策执行的成本。为此，建议从以下两方面作出改 变：一方面，改变精英主义的思维，充分相信群众的智慧是无穷的，高手在民间；从管理学上 看，专业人士追求的所谓最优方案是不存在的，适合的才是最好的，比如在美丽家园建设过程 中，可以在小区中动员既热心公益，又由一定相关专业知识
