财政分权理论综述

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1、财政分权理论综述关键词：财政分权；财政联邦主义；维持市场化几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别，通过 权力的分配达到区域经济 的协调 发展 是中央政府的重要目标，因而，中央政府和地方政府的财政关系，一直是经 济学 研究 的重要课题，国内外有关的经济学家，从不同的 角度对财政分权 问题 作出了研究。所谓财政分权是指给予 地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决 定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择 其所需要的政策类型，并积极参与社会 管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。有关财政分权的理论 不仅在发达国家得到普遍的重视，许多发展中国 家也将财政分权视

2、为打破中央计划束缚，走上自我持续增长道路 的重要手段。一、传统财政分权理论基本框架如果按新古典经济学的原理，中央政府能够完全根据居 民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋供给公共 品，从而实现社会福利最大化，一个国家就不可能出现多级 政府，也就没有必要讨论财政分权。但是，现实是地方政府 不仅实实在在的存在，而且作用很大，基于此西方财政分权 理论逐渐产生，传统的财政分权理论以蒂布特 （Tiebout）1956 年发表的地方支出的纯理论为标志，然后马斯格雷夫（Musgrave）、奥茨（Oates）等经济学家对此作出补充和发 展。传统财政分权理论对财政分权的合理性、必要性给出了 一定的解释和说

3、明，其研究的一个基本问题是如何将各项财 政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配， 核心观点认为：如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾 斜，那么通过地方政府间的竞争，能够使地方政府更好地反 映纳税人的偏好，从而加强对政府行为的预算约束，相当程 度上改变中央政府在财政政策中存在的不倾听地方公民意 见的状态。（一）蒂布特（Tiebout）以足投票”理论（二）马斯格雷夫（Musgrave）的分权思想马斯格雷夫（1959 ）从考察财政的三大职能出发， 析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，他认为：宏 观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，因为地方政府 对宏观经济稳定实施控制缺乏充足的财

4、力，另外经济主体的 流动性也严重束缚了地方政府进行收入再分配的尝试；而资 源配置政策则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，在这 方面地方政府比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高 和社会福利水平的改进。他还指出在公共品供给效率和分配 的公正性实现方面，中央政府和地方政府间必要的分权是可行的，这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下 来，从而赋予地方政府相对独立的权力。在市场化问题上，政府应该用某种承诺来提供正的”和负的”激励，前者用来防止政府的掠夺性行为，后者用来惩 罚预算软约束。在分权状态下，放弃事后的信息使用权，减 少底层决策者与高层领导者过渡的信息传递，以及对上层权 威的限制，将对

5、地方政府产生正的激励，另一方面，权力的 分散也有助于地方政府的预算约束的硬化。在 保持市场化的联邦主义”下，银行控制着信贷，地方政府却无权干预，因此 政府不能通过无限度地借钱来保护落后企业，从而带来预算 约束的硬化。另外，政府间的竞争还对地方政府随意干预市 场构成约束，区域政府间的竞争限制了官员的掠夺性行为， 因为要素（特别是外资）是可以用流动的方式来躲避地方政 府的过渡管辖，要素的流动还增大了地方政府补助落后企业 的成本。新一代财政分权 理论还对财政联邦主义的可持续性 问题 作出了进一步的 研究，并成为其理论的重要组成部 分，钱颖一等人指出，财政分权有助于政府可靠的维护市场， 但要达到这种效

6、果，联邦主义政策的实行必须是可持续的， 这种可持续性的产生需要政府具有自我强制机制予以保证， 政府官员必须有遵守联邦主义规则的激励。并指出，若要使 财政联邦主义持续、稳定的发挥作用，必须具备两点：即必 须给中央监督下级政府逃避责任的充分资源；同时地方政府 必须具有通过一致反对中央政府滥用权力的监督手段。三、财政分权理论的最新 发展从世界范围来看，分权已成为了一种大趋势，当然对分 权理论的研究已超出了财政领域，越来越关注其对其他社会、经济 的影响，主要表现在以下几个方面：（一）实验联邦主义和制度创新奥茨指出：在不完全信息下，地方政府通过边做边学， 可以从解决社会、经济问题的各种实验中得到潜在的利

7、益， 由于地方政府对当地居民的偏好和资源条件更了解，在财政 分权下，地方政府就有可能找到与地方相适应的制度安排， 其中蕴含的制度知识还可能通过地方政府之间的竞争而扩 散出去，从而间接地促进其他地方的制度创新。这样通过地 方之间开展的各种制度创新实验，最终促进了公共政策制定 上的 技术进步”。这也就是许多国家将原本由中央掌握的社 会保障方面的权利下放地方，进行福利改革的原因之一，承 认原有社会保障福利制度的失败，希望能借助地方政府”这一实验室”，试图找到能发挥作用的新的社会保障制度。就目前 来说，有关实验联邦主义的理论还比较缺少， 还难以指导实证研究，当然，地方政府在采用一项新政策时， 会产生有

8、用的信息，带来信息的正外部性（Strumpf，1997 ）。因而也会弱化地方政府制度创新的内在动力，如果从这个角 度讲，我们还无法肯定到底是集权还是分权能带来更多的制 度创新。此时，中央政府的转移支付政策就非常重要了，中 央政府可以通过转移支付来调节地方政府制度创新的收益 和成本，以确保地方政府创新的动力。（二）财政分权与官员腐败RaymondFisman、RobertaGatti 指出近些年来，一些经济 学家也有从政治经济学的角度考察了财政分权，有关财政 分权与政府官员腐败的关系，在制度设计方面引起了很大的 争论，现有的一些理论都认为二者之间存在很强的关系： Buennan和Buchanan

9、（ 1980）就强调政府间竞争会降低政府 官员在提供公共服务过程中寻租的能力。Jinetal （ 1999）认为地方政府间竞争会抑制他们建立干预和扭曲资源配置的 政策。PerssonandTabellini（ 2000），认为在分权下，政府官 员作为代理者，必须对单一管辖区内某一特定的任务负责， 所以评价其业绩就相对容易得多，他们的努力和报酬就可以 直接挂钩，这种制度设计使得政府官员必须直接为其行为负 责，也使得政府官员更愿意承担责任，这种直接的责任能改 善政府官员的业绩；而在集权下，评价政府官员的业绩比较 困难，使得他们的努力与回报难以挂钩，腐败的可能性也就 更大。但是这些理论都缺乏相关的实

10、证研究， RaymondFisman、RobertaGatti（ 2002）通过系统的实证研究， 考察了二者的关系，他们认为财政分权的形式对抑制政府官 员的腐败起到很大的作用，政府间在财政支出方面的分权将 能带来较低的官员腐败。（三）财政分权对环境质量的影响通过财政分权，由地方政府分散化提供公共物品这一观 点在理论和实践中，都得到了广泛的认可，但是由此也带来 了一个不可忽视的问题，即分权下地方政府的竞争会导致环 境质量下降。在分权制下，地方政府之间为了吸引企业 投资，往往会采取减低税负的策略，收入的降低可能导致公共 品支出的下降，从而使得公共服务的产出达不到帕累托水 平。公共服务下降的一个重要

11、方面就是环境质量的下降：地 方政府为发展本社区的经济，会降低环境质量标准以减轻辖 区内企业治理污染的成本，结果辖区间政府竞争会导致过度 的环境恶化，为此有人建议环境问题应该由中央政府统一管 制，以避免地方政府竞争的不良影响。不过，雷武力（Rivlin）指出，分税制的改革可以弱化地方政府竞争的不良后果，其 设想是把增值税作为各个地方的共享税，由于增值税是针对 企业经营活动的结果征收的，如果地方政府共享这一税种， 单个地方政府就没有必要通过降低税率来吸引投资者，对各 个管辖区来说，来自增值税的税负是统一的。但在奥茨等人的理论模型中，地方政府不仅向当地居民 提供作为消费的公共品，而且也向企业和居民提

12、供公共投 入，这些投入可以提高当地企业的生产效率，并改进当地的 环境质量。所以，地方政府的竞争所带来的利与弊都是有条 件的，如果地方政府真正代表选民的利益，那么就要把选民 对环境质量的偏好考虑进来，均衡时选民自己选择一个恰当 的环境质量和就业水平组合。四、总结和评论西方财政分权理论对政府间分权的合理性和必要性、政 府间财政职能和财政工具的分配、政府维护市场的激励机制 设计及联邦主义的可持续性等问题都作了全面深入的探讨， 特别是随着前计划体制国家的经济转轨和发达国家的经济 转型，使财政分权理论日益受到关注，而且讨论的内容 已不再局限于财政领域，而是更多地考虑了财政分权对其他的 社会、经济问题的影

13、响，如环境质量问题，福利改革，官僚 腐败等等。由于财政分权所带来的影响是多方面的，所以单 纯地说绝对的分权或是绝对的集权体制都是不科学的，而是应当通过集中与分散、集权与分权格局的合理设定，使财 政体制的运行做到和谐、有效，并在中央和地方各司其职的 同时，充分调动中央和地方两个积极性。集权的财政体制是不利于制度创新和公共品供给的，我国1994年的分税制改革已充分说明了这一点（尽管有关中国的经济增长与财政分权是否正相关的问题，经济学家的 研究还存在差异），但我国1994年的税制改革并不是真正意 义上的分权体制，由于当前各级政府间职能尚未理顺，财政缺位” 越位”和 错位”的现象普遍存在的情况下，中央

14、政 府还是具有制定政策的主动权，甚至还可以随意修改游戏规 则；政府间财政关系缺乏明确的法律 基础，使得中央政府在财政体制的改革中，掌握较大的倾斜主动权。此外，我国 目前民主决策机制尚不完善，几乎所有的财政竞争措施的实 施，主要表现为地区政府行为，而非真正意义的民主意志和 利益的体现，加之现行的户籍管理制度也使居民难以进行用脚投票”轻易离开居住的辖区，致使各级政府公共支出结构和 支出水平趋于合理的机制在我国尚难正常实行。未来财政体 制改革的重点仍将是：进一步理顺政府职能，科学划分各级 政府事权、财权、课税权的边界，减少直到消除财政缺位” 越位”和 错位”的现象；中央政府应逐步建立各级政府间的 有效协调机制，也就是建立政府间合理规模的公平补偿机 制；确保中央政府具有提供纯公共品和进行宏观调控所需充 足资源前提下，应不断弱化上级政府行政命令干预，逐步做 到各级政府决策的经济结果内部化，同时，逐步增大地方政 府在中央的代表性，不仅允许下级政府有充分表达意见的权 利，更有下级政府抵制上级政府掠夺能力的机制。