我国保障性住房综述

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1、第一章 我国保障性住房总述一、保障性住房的发展（一）保障性住房的发展阶段从 1994年我国提出住房制度改革以来， 我国保障房政策的发展经 历了五个阶段：保障房建设提出、保障房体系初步确立、保障房建设 缺位、保障房建设回归和加大保障房建设， 即走过了由“提出”到“确 立” ，经历了“缺位” ，到“回归” ，再到“加大” 的一个曲折 发展过程。（二）保障性住房的政策发展1994年，福利分房转向住房货币化， 首次提出经济适用房保障房 体系。为贯彻落实 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问 题的决定，深化城镇住房制度改革，促进住房商品化和住房建设的 发展， 1994年7月，国务院颁布了关于深化城

2、镇住房制度改革的决 定，指出把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币 工资分配方式； 建立以中低收入家庭为对象、 具有社会保障性质的经 济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。 该政 策标志福利分房转向住房货币化，由此拉开了住房制度改革的序幕， 提出了建立经济适用房的保障房体系。1998年，住房货币化迈出实质性步伐， 初步确立了以经济适用房 为主的多层次住房供应体系。 为贯彻“十五大”精神，国务院发布 关 于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 ，指出停止住 房实物分配， 逐步实行住房分配货币化， 对不同收入家庭实行不同的 住房供应政策， 确立了以经济适用住房

3、为主的多层次城镇住房供应体 系。2003年，住房供应过度市场化，保障房建设缺位。国务院 18号文 把房地产业作为了拉动经济增长的支柱性产业， 普通商品房取代经济 适用房作为市场的供应主体。随后的几年，住房供应过度市场化，其 在一定程度上导致了保障性住房的建设和供应不足， 以至于住房供应 中保障房缺位， 商品房市场供求矛盾愈发突出， 影响到房地产市场的 健康发展。2007年，保障房成为房地产政策重点， 保障房建设重新得到重视。 国务院颁布的关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见 ，提 出“进一步建立健全城市廉租住房制度， 改进和规范经济适用住房制 度，加大棚户区、旧住宅区改造力度” 。该政策标

4、志着加快建立健全 以廉租住房制度为重点、 多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策 体系的开始，房地产政策重点重回保障房， 保障房建设重新受到重视。 该政策提出土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于 10，新建廉租住房套型建筑面积控制在 50平方米以内， 经济适用房 建筑面积控制在6O平方米左右，购买经济适用住房不满5年不得直接 上市交易，廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品 住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70等一系列保障房相关措施。2010年起，开始加大保障房建设。去年4月17日，国务院发布关 于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知 （ 国发20101

5、0 号），指出 加快保障性安居工程建设，确保计划 580万套保障房开工建设，当年 实际开工590万套。同年底的“中央经济工作会议”提出“要加快推 进住房保障体系建设，加大保障性安居工程建设力度，逐步形成符合 国情的保障性住房体系和商品房体系” 。2011年3月6日，在“ 一届 全国人大四次会议记者会”上，国家发改委透露“未来五年要建设城 镇保障性安居工程3600万套，今年1000万套，明年1000万套，后面三 年还有1600万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。”（三）十八大报告对保障房的要求十八大报告提出 住房保障体系基本形成”的新要求，所以要建立 市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保

6、障性住房建设和管 理，满足困难家庭基本需求。第一，加快健全住房保障制度。按照党的十八大报告提出的要求， 住房保障制度建设的基本方向是：加快建立市场配置和政府保障相结 合的住房制度，完善符合国情的住房体制机制和政策体系，立足保障 基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市 场为主满足多层次需求的住房供应体系，逐步形成总量基本平衡、结 构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，向着实现广 大群众住有所居的目标迈进。第二，加强保障性住房建设和供给。要加快保障性住房建设速度， 坚持从我国国情出发，满足基本住房需要；坚持政府主导、政策扶持， 引导社会参与；坚持加大公共财政的投入

7、，同时发挥市场机制的作用； 坚持经济、适用、环保，确保质量安全。多渠道筹集廉租房房源，完 善租赁补贴制度。重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房 的主体。加快各类棚户区改造，规范发展经济适用住房。建立稳定投 入机制，加大财政资金、住房公积金贷款、银行贷款的支持力度，引 导社会力量参与保障性住房建设运营。 完善土地供应政策，增加住房 用地供应总量，优先安排保障性住房用地，有效扩大普通商品住房供 给。优化规划布局和户型设计，落实工程质量责任。第三，加强保障性住房管理。要建立健全分配和运营监管机制： 一是规范准入审核，根据当地经济社会发展水平、居民收入、住房状 况，合理确定保障对象住房困难、家

8、庭收入（财产）的具体标准，定 期调整并向社会公布。二是严格租售管理，经审核符合条件的家庭， 应当在合理的轮候期内安排保障性住房。 三是加强使用管理，建立住 房保障管理信息系统，完善保障性住房和保障对象档案，动态监测住 房保障对象家庭人口、住房和经济状况变化情况，充分发挥社会监督 作用。四是健全退出机制，廉租住房、公共租赁住房承租人经济状况 改善，或通过购置、继承、受赠等方式取得其他住房，不再符合相应 的住房保障条件的，应当在规定期限内腾退。五是改善房地产市场调 控，把保障基本住房、稳定房价和加强市场监管纳入各地经济社会发 展的工作目标，规范房地产市场秩序，促进房地产市场健康稳定发展。二、保障性

9、住房的现状（一）保障性住房的现状据统计，截止2006年底，在全国的657个城市中，已有512个城市 建立了廉租住房制度，建立率达到了 77.9%；在2007年的前三个季度，全国经济适用房投资完成额同比增长了30.5%，比2006年同期加快21.6个百分点；在2008年，国务院办公厅关于促进房地产市场健康 发展的若干意见（国办发2008131号），意见中要求多渠道筹集 建设资金，并加大保障性住房建设力度，全国在建的廉租住房共有63 万套；在2009年，全国共完成新建以及改扩建各类保障性住房 200万 套，各类棚户区改造达到130万户，农村危房改造76.9万户；在2010 年，全国城镇保障性住房建

10、设项目以及各类棚户区改造项目共开工 410万套，占计划的70%农村危房改造共开工68万户，占计划的56%（二）2012年重点城市的保障房建设现状北京，今年北京市计划配租配售4.5万套保障房，截至10月底已经 配租配售了 1.8万套。年底前，本市将加大配租配售公开摇号工作的 力度，保证完成既定目标。广州。今年4万套保障房的开工目标又再宣告超额完成。广州市 住房保障办公布了截至今年10月 31 日，广州保障性住房开工任务完成 情况。数据显示，不包含货币补贴，广州已开工41759套，占计划总数 104.40%。深圳，今年市开工保障性安居工程项目共 65个、共计73553套。深圳市政府宣称，年初制定的

11、今年新开工 7.3万套保障房的任务提前 并超额完成。三、我国保障性住房的问题进入21世纪以来，我国政府十分重视住房困难的中低收入者的 安居工程，投人大量的财政资金用于兴建保障房， 取得了阶段性的成 效。“十二五”期间要进一步加快保障性安居工程的进度，要建设3600 万套保障性住房，使得保障房占比达到整个住房市场的2O%。过去我 国保障房的建设取得了前所未有的成就， 未来，我国还将继续加大投 入，进一步发展保障性安居工程。但是，目前我国保障房建设还存在 很多问题。（一）保障房资金可持续难度较大我国支持保障房建设的政策以及融资渠道主要有以下几个途径： 土地净收益中用于保障房建设的比例不低于10 %

12、的资金；各地用于保 障性住房的土地使用免征土地使用税；住房公积金增值收益扣除计提 贷款风险准备金和管理费用后的全部余额；全国社保基金用于保障房 建设的资金；中央以及各省市财政预算安排的建设保障房的资金；社会捐赠的保障资金，其他资金。从以上可以看出，除了土地出让收益的10%为硬性约束外，其他 资金来源极不稳定，也存在漏洞。首先住房公积金增值收益存在极大 的风险，加之收益本身不高，扣除贷款风险准备金和管理费后所剩无 几。其次省级市县政府负债累累，财政预算安排更是形同虚设。从政 府自利性角度来看，保障房的建设阻碍了地方政府收取更多的土地出 让金，如果没有硬性的约束，这项资金来源也是难以得到有效的保障

13、。 中央预算投资虽然能得到很好的发挥，但是投入仍然较少。社会捐助 资金更是困难，由于商品房暴利和持续的繁荣，加上社会人士对保障 房的人士不够，政府引导不积极，目前的状况是很不理想的。资金一直是保障房建设的大难题。以 2011年为例，如果10130万 套保障房全部竣工，就需要1.3万多亿元。算大账，中央和地方各级 政府投入400多亿元，企业和个人要出500多亿元，银行贷款等社会 投资要出300多亿元。在所有投入中，中央财政 2011年安排了 1522 亿元，剩余的需要地方投入。根据住建部、财政部等部门测算的结果， 2012年尽管保障房的开工量比2011年有所减少，但今年的在建工程量 将达到180

14、0万套的历史新高，因此资金的需求量比2011年可能持平甚 至更多。建设规模的大幅增加，建材、人工等建设成本不断上升，则 进一步加剧了保障房建设的资金压力。（二）土地供应不足严重影响建设保障房进程2011年保障房建设进程中，广州将下降47%、深圳下降52%、上 海下降38%、北京下降20%,二三线城市如武汉、成都、无锡、苏州 等地均有明显下滑一一这不是对 2012年各地楼市成交量下滑的预测 数据，而是今年各地保障房建设开工目标较去年的下跌数据。现以我国三个省的调研为例。土地供应不足严重影响建设保障 房。湖北省2009年下达的保障性住房土地供应计划为1946.6428公 顷，实际供应土地为453.

15、0956公顷，占计划数的23.28%。其中，廉租 房用地供应计划为213.3843公顷，实际供应为91.5536公顷，占计划 数的42.9% ;经济适用住房用地供应计划为683.4994公顷，实际供应 为218.9418公顷，占计划数的32.03%;棚区改造用地计划为380.5858 公顷，实际供应土地为57.2992公顷，占计划数的15.06%;农村危房 改造用地计划为669.1733公顷，实际供应为85.301公顷，占计划数的12.75%。全省已竣工面积116.5881公顷，正在开发建设301.1563公顷， 尚未开工建设35.3512公顷。湖南省2009年下达的保障性住房土地供应计划为1

16、312公顷，实 际供应土地为189.99公顷，占计划数的14.48%。其中，廉租房用地供 应计划为315公顷，实际供应为26.463公顷，占计划数的8.4%;经济 适用住房用地供应计划为253公顷，实际供应为163.536公顷，占计划 数的64.64%;棚区改造用地计划为387公顷，尚未供应土地；农村危 房改造用地计划为358公顷，尚未供应土地。全省已竣工面积 28.499 公顷，正在开发建设123.49公顷，尚未开工建设38.01公顷。贵州省2009年下达的保障性住房土地供应计划为1620.1381公 顷，实际供应土地为870.9299公顷，占计划数的53.76%。其中，廉租 房用地供应计划为285.1614公顷，实际供应为198.3466公顷，占计划 数的69.56%；经济适用住房用地供应计划为244.8317公顷，实际供应 为125.7514公顷，占计划数的51.36%；棚区