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1、用现代智崽解决问题.为客户创造价值PPP项目监管的理论、实践与建议余秀娟作者简介：余秀娟，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部研究员，现代研究院研究员。摘要：基丁社会公众对公共服务需求的不断增加和我国城市建设投融资改革，PPP项目顺势发展，但是现阶段PPP项目监管不到位或缺失，阻碍其健康发展。本文基丁PPP项目监管的三大理论，研究英国、韩国发达国家的PPP监管经验，立足我国PPP监管现状及问题，从立法为先、加强以全生命周期为重点的行政监管和社会监督三个方面给出具体的监管建议。关键词：PPP立法行政监管公众监督引言随着工业化与城镇化的不断推进，人们对公共产品和公共服务日益增长的需求，与
2、政府相应供给能力不足之间的矛盾凸显。为解决财政资金短缺和公共服务管理效率低下，近些年我国大力发展公私合作伙伴关系（PPP,鼓励和引导社会资本参与公共设施和公用事业的建设运营。PPP项目的显著特征就是多方利益主体的参与，主要是三类活动主体，即政府部门、社会资本方和其他利益相关者（包括公共服务的消费者、为项目建设与运营提供产品或服务的供应商、金融机构等）。目前我国PPP发展还处丁摸索阶段，项目公益性目标的顺利实现有赖丁监管体系，如何进行PPP项目监管成为需要深入研究的重要课题。一、PPP项目监管的理论基础（一）不完全契约理论一一立法任善江苏现代咨询帜务幅PPP咨府辕号品罗纳德？科斯(RonaldH
3、.Coase)在企业的性质(1937)中第一次提及契约的不完全性，即“由丁预测的困难，关丁商品或劳务供给的契约期限越长,那么对丁买方来说，明确规定对方该干什么就越不可能，也越不合适”，之后由格罗斯曼和哈特(Grossman&Hart,1986)、哈特和莫尔(Hart&Moore,1990)对理论充实、完善后共同创立。不完全契约理论认为，人们的有限理性、信息的不完全性及交易事项的不确定性，使得明晰所有的特殊权力的成本过高，拟定完全契约是不可能的，不完全契约是必然和经常存在的。不完全契约理论强调契约签订时不能明确各种或然情况，并主张在自然状态实现后通过机制设计或制度安排来解决履约过程中的逆向选择、
4、道德风险和敲竹杠等问题。在PPP莫式下，政府和社会资本的契约是以PPP合同来约定双方在项目全生命周期的各自权利与义务。由丁PPP项目周期长达10-30年，未来或然情况不能预见或约定成本过高，以及双方的有限理性和在项目周期内的信息不对称，因此PPP合同表现出典型的不完全契约。这种不完全性很可能会导致项目前期的最优契约失效，进而PPP项目难以实现预定的公益性目标。(二) 政府规制理论一一行政监管1、公共利益理论公共利益理论的传统观点认为，政府代表公共利益进行管制是为了抑制市场固有的不完全性缺陷，纠正因自然垄断、外部性、信息不对称等市场失灵而导致不公平、低效率的现象，对行业中微观经济主体行为进行直接
5、干预，从而维护公众利益。公共利益理论解释了政府监管的必要性，为政府监管提供了理论依据，其主要的假设前提是政府代表公共利益。PPP莫式中社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，部分行业本身带有垄断性质，如供水供电行业等；基础设施和公用事业建设运营具有明显的外部性，如污水处理可以产生正外部性；在公私合作过程中，往往会出现信息不对称，如在招标立项阶段，政府相对丁社会资本方对项目情况更具信息优势。因此，通过PPP模式提供公共产品和公共服务，需要政府进行监管，避免私人部门通过垄断定价获得超额利润，解决信息不对称问题，保护公共利益。2、委托代理理论压可晦*南京市雨花台区锦铸街5号绿地之窗C矽楼公食网丸hn
6、wfv.cfacn.v.n现代经营理澎：共享理念共济经营共创远景现代企业精神！团结高效创新发展詹江苏现代咨询七也地成的曲相“购牌用现代智慈解决问题，为客户创造价值经济学上的委托代理关系泛指任何一种涉及不对称信息的交易,交易中有信息优势的一方称为代理人，另一方则为委托人，且双方追求的利益目标可能不一致。委托代理理论是建立在非对称信息博弈论的基础之上，委托人对代理人可能发生道德风险和逆向选择的行为进行监管，使委托人和代理人的最大目标趋丁一致，减少双方潜在的利益冲突。我国PPP莫式中的委托代理关系主要表现在四个层次：第一，公众将决策权委托给人民代表大会；第二，人民代表大会委托政府相关部门进行投资决策
7、，合理选定PPP项目；第三,政府与社会资本方共同将投资项目委托给项目公司建设运营；第四，项目公司委托建筑单位、运营商等负责具体专业事项。在PPP项目全生命周期内，政府以公共利益最大化为目标，而私人部门追求利润最大化，政府有必要在项目不同阶段实施政府监管，保证公共利益最大化。（三）利益相关者理论一一公众监督目前理论界对项目利益相关者普遍认可的定义，即“积极参与项目，或其利益因项目的实施或完成而受到积极或消极影响的个人和组织，他们还会对项目的目标和结果施加影响”。利益相关者理论的主要内容在丁利益相关者分析，其关键论点是弱化股东利益至上，强调利益相关者利益最大化。该理论认为任何一个公司或项目的发展都
8、离不开各利益相关者的投入或参与，企业或项目追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益。就PPP项目而言，除了政府相关职能部门、社会资本方和项目公司外，利益相关者众多，如最终的消费者、建筑单位、运营商、银行机构、保险机构等。从某种意义上说，PPP项目能否达到预期成果与利益相关者之间的利益冲突能否有效协调是密切相关的，因此利益相关者之间形成共同参与理念，主动监督项目全生命周期的各个阶段，保障项目顺利完成。二、国外PPP项目的监管经验与借鉴根据PPP监管机构的中央与地方权力分配关系，将国外PPP项目监管模式划分为三种：中央主导模式（以英国、韩国为代表）；地方自主模式（以美国、澳大利业等国
9、为代表）；平行混合模式（以德国、法国等国为代表）。本文选取英国、韩国PPP模式较为成熟的代表性国家，对其PPP施与监管模式进行比较研究，从而为我国PPP项目提供监管经验。（一）英国监管模式英国是最早采用PPP模式开展基础设施建设的国家之一，其PPPW式发展大致经历两个阶段：自20世纪80年代后期推进公用事业私有化改革，英国政府丁1992年开始正式实行PFI（PrivateFinanceInitiative,私人融资计划）；2010年以后，在对PFI进行改革的基础上推出PF2模式。英国公用事业的监管模式改革包含在民营化改革进程中，主要包括完善法律、建立独立的监管机构、引入市场竞争。1、立法先行。
10、英国进行城市公用事业PPP模式，采取立法先行策略，使改革具有法律依据和实施程序。例如，1989年英国政府颁布允许自来水公司民营化的自来水法，以法律条文形式授予自来水公司特许经营权，并就自来水公司的生产运营实施管制；1989年其颁布了电力法，把电力企业分割为电网、分销和生产公司。到目前为止，英国没有对PPP莫式进行专门的立法，但现有公共合同法和公用事业单位合同法成为确立PPR!作最重要的两项制度，具体的细项规范性文件包括关丁公私协作的新指引：公共部门参股PF2项目的条款磋商、PFI/PPP采购和合同管理指引、PFI/PPP金融指引等。这些文件从不同层次为PPP模式提供了法律支撑和具体操作指引。2
11、、设立全国性的政府监管机构。英国的PPP项目都需经由财政部审批通过，其中财政部下成立的基础设施建设局（IUK）,完全由中央政府提供预算资金，统一负责PP叫理工作，而且在各地各个产业设置分支管制机构，由负责各产业的国务大臣委任总监，并授予其发放企业经营许可证，管制企业产品的价格、质量以及投资等行为的法定权利。此外，英国财政部与地方政府协会成立专门性PPP中心一一地方合作伙伴组织，主要为政府提供PPP项目技术支持和评估服务。3、实行有效竞争和最高限价监管政策。在管制方法上，相继采取了特许招投标、最高限价管制模型、区域问竞争等激励性管制手段，以最大限度地在这些产业内引入竞争。依据通货膨胀率和企业的生
12、产效率增长率，确定最高限价，企业在不超过规定的最高限价前提下追求利润最大化,这样就能使企业通过竞争和不断提高生产效率来取得较多的利润。4、加强社会监督。在自然垄断产业建立专业的消费者组织，如根据电力法建立独立丁电力管制办公室和电力企业的电力消费委员会，代表着消费者的公司地址：南京市雨花台区锦铸街5号绿地之地C4-T楼公苛网丸1，mm.cfacn.v.n现代经营理念：共享理愈共济经营共刨远景现代企业精神！团结高效创新发展每户苏现代咨询七，M3成的祚所自”购牌用现代智慧解决问题，为客户创造价值利益。同时建立、健全听证会制度，在制定和调整涉及政府、企业和消费者之间利益的政策时，都需要实行听证会制度，
13、接受社会监督。（二）韩国监管模式系统的ppp法律制度是韩国ppp监管的最大特色，同时韩国设立专门的ppp机构负责ppp政策的制定监管。1、系统的法律体系。韩国在1994年出台首部PPPTt促进民间资本参与社会间接资本设施投资法，以此规范PPP项目的实施。经过多次修订，丁2005年形成民间参与基础设施法，对适用民间投资的项目范围、选择的PPP模式等都进行完善。目前韩国已建立起比较系统完善的PPPfe律体系。2、专门的ppp机构。财政部主要负责制定和执行ppp策，制定国家投资计划以及国家预算。同时设立ppp查委员会，该委员会由财政部长、负责部委采购的副部长以及私人部门专家组成，基础设施规划部为其秘
14、书处，对ppp项目的通过与否起最终决定作用。此外，在韩国发展部内部设立公私基础设施投资管理中心（PIMAC，负责发布年度PPP#划以及编制PPP指南，提供具体可操作的指引。（三）对我国PPP项目监管的启示经济发达国家公共事业监管改革经验，对我国构建基丁PPP模式的城市基础设施政府监管体制具有重要意义。借鉴以上国际经验，可得到以下启示：1、完善的法律法规是有效监管的基本准则。根据发达国家的经验，在市场化改革之前，都制定了健全的相关法律，用以明确监管机构的职责、权利、监管内容和方式等，从而实现依法监管，确保了监管的有效性。建议我国在引入社会资本和市场竞争机制之前，先制定适用的法律为监管依据。2、设
15、立独立的监管机构是有效监管的重要条件。确保监管机构独立丁其他政府部门和企业，划活职责界限，这将有利丁监管权力的集中，这样政府监管机构才能对被监管企业进行有效的权力制衡和约束。3、明确监管重点是有效监管的关键。与发达国家不同的是，我国公用事业领域的私有化程度相对较低,在现阶段通过PPP模式引入市场竞争机制和私人投资者的同时，要避免因公用事业私有化经营改革中出现垄断现象。因此，需要加强项目生命周期内各个阶段的项目监管，有重点的监管（如价格、质量、绩效监管）是政府有效监管的关键。三、我国PPP项目监管的现状与问题（一）监管法律法规建设滞后发达国家的经验表明，PPP项目顺利实施离不开完善的法律、政策框
16、架作为支撑和约束。目前我国PPP模式还处丁发展初期，并没有针对PPP模式而设立专门的法律法规。现行法律层面中没有系统、完善的对PPP项目全生命周期进行规范和指导的立法，所涉及到的招投标法、合同法、公司法、民法通则、建筑法、政府采购法等法律，内容较为分散且适用范围相对较窄，法律之间可能还存在相互矛盾的现象，不能适应PPP项目实践的需要。各部门、各地区颁布了一些行业管理办法，如在2015年6月1日开始实行的六部委发布基础设施和公用事业特许经营管理办法（以下简称25号令），以及国家发展改革委员会按照国务院的部署和要求，在25号令的基础上牵头起草了基础设施和公用事业特许经营暂行条例。但这些部门办法和条例缺乏权威性、强制性，也没有解决PPP践
