PPP 生态补偿金运作模式研究

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1、PPP 生态补偿金运作模式研究简要：【摘 要】党的十九大报告将乡村振兴战略提升为党和国家开展的七大战略之一，乡村振兴成为我国经济开展的重心。长期以来，我国中西部地区乡村普遍存在经济落后与生态脆弱交织的特征，【摘 要】党的十九大报告将乡村振兴战略提升为党和国家开展的七大战略之一，乡村振兴成为我国经济开展的重心。长期以来，我国中西部地区乡村普遍存在经济落后与生态脆弱交织的特征，为了稳固脱贫攻坚成果，实现生态建设与经济开展协调统一，就要在生态恢复的根底上实现可持续开展。文章基于生态补偿和生态助农的视角，对 PPP 模式与中西部经济落后乡村生态补偿现状进行了分析，针对乡村生态特征及补偿资金存在的问题，

2、提出完善 PPP 生态补偿金运作模式的路径，以期为生态补偿机制的优化提供借鉴，助力乡村振兴战略目标的实现。【关键词】PPP 模式; 乡村振兴; 生态补偿机制袁广达; 宋玥; 吴佳敏 会计之友 2022-12-29一、引言(一)问题提出我国作为一个传统的农业大国，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，自 2022 年以来中央一号文件连续 17 年聚焦“三农主题。乡村振兴战略是新时代 “三农工作的重要抓手，必须稳固脱贫成果，推动乡村振兴。乡村振兴的第一步摘掉“贫困帽已经完成。经过全党全国各族人民共同努力，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，绝对贫困已经消除，如何稳固脱贫攻坚的成果，成为接下来工作的

3、重心。我国欠兴旺地区的生态退化大大影响了农村经济的开展，而经济开展过程中的粗放式开发加剧了环境恶化，形成生态型经济落后。我国人口基数大，幅员辽阔，给助农和生态补偿工作带来很大挑战，例如中西部地区某些偏远的乡村，面临着土地贫瘠等生态问题，直接影响其生产力水平和经济开展水平，导致经济落后，而地方财政税收缺乏影响了政府公共效劳能力，财政补贴缺乏导致乡村环境损失难以得到补偿。为此，探求生态补偿与乡村振兴有机结合的新方式并防止已经脱贫的乡村重返贫困，逐渐受到我国政府的高度重视，并处于乡村振兴的重要战略地位。基于这样的背景，在经济落后乡村开发 PPP 模式的生态补偿工程，作为一种吸纳社会资本的开发模式，可

4、以在进行环境补偿的同时开发乡村经济，实现稳固脱贫的效果，使得原有生态补偿的“供血式转变为“造血式，不仅能缓解政府的财政压力，更能实现乡村自给自足的良性循环。调查结果显示，随着改革开放后我国私营经济的迅猛开展，2022 年全社会的固定资产投资额到达 64.57 亿元，其中民间资本投资到达 39.41 亿元，占全国的 61.02%。2022 年到 2022 年，PPP 模式已在我国多个领域得到了广泛应用，其中各省市关于生态建设与环境保护的工程申报达 950 项，包括污水处理、垃圾处理站、流域整治等工程，占工程总数的 9%，投资额到达 10 600 亿元。随着脱贫攻坚战的胜利，上市公司投资于生态环保

5、事业和稳固脱贫效果的资金规模也逐见成效。以上情况说明，我国拥有充足的民间资本可以运用于 PPP 工程的投资且社会资本也具有较高的参与意愿和很大的投资潜力，但如何将社会资本引入到经济落后乡村开展生态保护以间接补偿生态资金缺乏，有待进行政策设计与规划。(二)文献综述生态助农是基于经济落后地区与重点生态功能区的地理空间重叠、工程实施区域重叠和开展目标一致而形成的一种可持续的助农模式，既有利于生态功能区的建设，又能够为农村地区的持续开展提供支撑 1 。基于实际情况，生态助农有不同的模式。王振颐 2 提出，在生态资源丰富但经济落后的地区可以开展生态农业;罗蓉和王志凌 3 认为建立生态工业园区能够与产业化

6、助农形成协同作用;何继红等 4 探讨了在经济落后地区开展生态旅游的方案;也有学者基于农村低收入者与生态保护者的耦合，探讨了助农与生态补偿对接的途径 5 。 PPP 模式起源于英国，是一种被广泛应用的合作模式，我国财政部认为 PPP“是在根底设施及公共效劳领域建立的一种长期合作关系(财金202276 号)。目前国内已有很多采用 PPP 模式进行建设的领域及相关研究，如医院、公路、林业等。PPP 模式也可应用到生态补偿领域，是解决生态补偿资金来源的方法之一，既能够满足生态环境保护所需的资金，又能为社会资本提供良好选择 6 。张明凯等 7 采用系统动力仿真模型，描述了 PPP 模式融资的过程。为了解

7、决由于生态补偿工程的公益性导致的 PPP 模式难以推行问题，潘华和刘畅洁 8 提出了价值挖掘、风险分担等五个金融创新机制。李素英等 9 提出了将 PPP 模式应用于铁路生态补偿工程的实现途径，并计算了该模式下生态补偿标准的上下限。此外，有学者对生态补偿 PPP 工程的风险进行了研究，张丛林等 10 分析了赤水河生态补偿 PPP 工程的 26 个主要风险因素、可能的不利影响及风险引致方，潘华和周小凤 11 分析了水污染生态补偿 PPP 工程的投资收益风险。上述研究的缺乏之处主要表现在：(1)虽然学者对生态助农的必要性进行了理论分析，也对其模式进行了研究，但是研究中缺乏对参与主体的关注。如果在政府

8、之外，其他社会资本也能参与到稳固脱贫效果中，不但能减少政府的资金压力，也有利于增强工程的效果。(2)生态补偿如果采用 PPP 融资模式，必须建立起公平科学高效的资金运作模式，然而现有研究虽然分析了生态补偿 PPP 工程的意义 和风险，但缺乏对其运作模式的研究。二、相关概念与理论分析(一)生态补偿与生态助农生态补偿是指在保护生态系统效劳功能的同时，利用经济手段调节受益者和保护者之间关系的一种制度安排，实现方式有对被破坏的环境进行经济补偿，有进行技术上的扶持，必要时还由政府给予政策上的倾斜，在类型上主要划分为生态功能区的生态补偿、流域生态补偿、地区生态补偿和生态要素补偿 12 。本文研究的针对经济

9、落后地区的乡村实施生态补偿属于地区生态补偿，补偿客体正是农村低收入居民，补偿客体和低收入居民的耦合使得生态补偿同时兼备了乡村振兴的成效，因此，这种生态补偿也是“生态助农。生态助农理论建立在_“绿水青山就是金山银山的生态文明思想之上，是在坚持我国生态文明建设的前提下实施的乡村振兴路径。生态助农理论是在生态补偿根底上实现的拓展，首先在生态补偿政策引导下建设大型的生态工程，恢复生态系统的功能与价值，其次开发和利用生态系统的效劳价值实现经济开展、促进低收入村民的增收。由于我国许多地区具有经济落后与生态脆弱高度耦合的特征，在过去的假设干年，国家在经济落后地区探索了生态补偿制度下的助农路径，寻求在保护生态

10、的同时追求地区经济开展的模式。生态助农的实施路径主要是通过建设重点生态功能区、实施转移支付进行直接的资金补偿、向低收入群体提供生态公益岗位、通过生态移民将生态脆弱地区人口迁至其他地区和促进生态产业化开展改变原有的生产模式(见图 1)。(二)生态补偿的 PPP 模式PPP 模式(Public-Private Partnership)是一种由政府部门和私人企业基于特定工程形成的合作关系，即“公私伙伴关系，在欧洲国家盛行之后掀起了一场推动社会资本进入公共物品行业和提供效劳的热潮。这种特殊的合作伙伴式经营方式从公共需求出发，以商业利益为纽带，弥补了政府根底设施建设资金匮乏的缺口。我国的 PPP 模式实

11、践主要源于国际经验的借鉴，广义上是指在公共效劳和产品领域，由政府主导和监督、社会资本参与建设的长期合作关系。生态补偿的 PPP 模式就是以 PPP 理论为根底展开工程融资在生态补偿上的应用，即在建立现有的生态补偿根底上，通过加速市场化进程、引入 PPP 模式，解决现有生态助农中资金融通的问题，促进生态助农目标的达成及农村地区的可持续开展，充分利用社会资本的优势实施生态产业化，从而实现区域经济的带动作用。可见，在经济落后地区乡村使用 PPP 模式，不仅可以缓解当地政府财政支出的压力，而且可以起到提高生态补偿工程资金利用效率、提升工程运行成果的作用。通过 PPP 模式的生态补偿，可以激发居民保护环

12、境和进行生态建设的积极性，有利于形成良性循环，推进乡村振兴。生态补偿 PPP 工程的重要特征为：(1)伙伴关系。在生态补偿工程中，政府希望通过工程建设实现生态环境的恢复和治理，为社会公众提供一个满意的生态环境，而社会资本方那么希望通过工程建设获得可观的投资收益，以建立两者目标平衡和统一根底上的伙伴关系。(2)利益共享。与传统工程相比，涉及生态补偿的 PPP 工程需要完成生态环境的治理，这与一般意义上的企业为了到达开展经济的目的而破坏生态环境是相悖的，所以 PPP 工程既要追求经济利益最大化，也要确保到达政府制定的环境目标，需要政府有一定的制约和监督手段，防止社会资本过度追求工程收益而损害公共利

13、益。(3)风险共担。PPP 工程面对的风险通常有政策风险、法律风险、融资风险、商业风险等，政府需要与社会资本方共同承当。政策风险与法律风险反映了政府的宏观调控措施，融资风险和商业风险应当由社会资本方分担解决，其他风险应当按照合理的方式划分以确保生态补偿 PPP 工程的顺利进行。PPP 模式运用于生态补偿领域，就是将社会资本引入大型公共效劳建设中，以到达支撑工程可持续现金流的一种政企合作模式，为此要根据生态补偿工程的特征对传统 PPP 模式加以改良。PPP 模式的构建源于社会资本期望从工程中获得合理回报，而生态补偿工程具有公共效劳的特征，需要建立一定的合作机制保障社会资本方的利益。政府及其下属的

14、专门金融机构是工程的直接投资者，负责工程的初始准备、采购、监管等工作，政府对工程的整体运营具有统筹规划的领导作用，通过招标的方式选择具备雄厚资金实力和良好信誉的私人股权投资机构发起 PPP 工程，签订 PPP 合同，共同建设 PPP 工程公司(SPV) 13 。由工程公司作为执行主体负责 PPP 工程的投融资、开发、建设、运营及后期维护(见图 2)。这种政府主导、社会资本参与的生态补偿模式在达成合理环境目标的前提下，提高了公共效劳的效率，而且具有多元化的融资渠道，保障了生态工程建设的资金需求。(三)经济落后及生态脆弱乡村 PPP 模式功能1.缓解当地政府财政压力我国乡村经济的开展增加了对根底设

15、施投资的需求，按照公共效劳理论，这类在经济落后乡村开展生态工作等公共效劳的资金主要来源于财政支出和中央拨付的资金。近年来我国财政收入增速放缓，为了应对老龄化社会的需求，财政支出首先应用于保障民生，需要其他资本的参与逐渐改变公共效劳建设和维持对财政依赖的现状。采用 PPP 模式将社会资本引入到经济落后地区的根底建设与环保事业，形成一项有效的融资渠道，利用市场化手段实现多元化的投资机制，有利于缓解政府的财政压力，降低政府的债务风险。2.提高工程运营效率和资金使用效率社会资本的介入可以加强市场化进程，引入市场化监督，对产品效劳和补偿标准的制定都有标准作用，另外社会资本方也可以带来更加专业的人才，充分发挥市场竞争机制，利用企业管理的思维从控制本钱、提升运营水平等方面实现利益最大化，逐步提高资金使用效率，杜绝资金浪费。PPP 模式下的社会资本运作与政府实现优势和资源互补，拓宽了投资渠道，有利于改善生态补偿本钱偏高、工程运行效率不高的问题，提高公共物品的效劳水准和效率。3.优化资源配置传统的生态补偿工程由政府主导，政府既承当主要的建设和投资任务，也要进行后续的经营活动，不仅由政府承当全部的风险而且难以到达效率最大化，给政府带来了不小的负担。PPP 模式下科学划分