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1、俄罗斯日本应急管理考察汇报 2021*年10月15日至29日，国务院办公厅赴俄、日应急管理考察团对俄罗斯、日本的应急管理工作进行了考察。俄罗斯、日本全部是灾难多发国家，应急管理工作起步较早。尤其是上世纪80年代以来，两国均数次经历伤亡重大、影响深远的尤其重大突发公共事件，并在处理过程中逐步完善了应急体制、机制和法律体系，基础形成了符合各自国情的突发公共事件应对体系，积累了很多成功的经验，值得我们学习和借鉴。一、两国应急管理关键做法统一指挥、分级负责的应急管理体制。俄罗斯实施以紧急状态部为关键，其它相关部门协调配合的垂直管理体制。前苏联解体后，在政治和社会经济猛烈动荡、我国民族矛盾不停激化的背景
2、下，疲于应付各类突发事件的俄罗斯联邦政府承受着空前压力。1994年1月10日，俄罗斯建立了直接对总统负责的“民防、紧急状态和消除自然灾难后果部”，关键负责自然灾难、技术性突发事件和灾难类突发公共事件的预防和救援工作。紧急状态部是俄应对突发公共事件的中枢机构，内务部、国防部或内卫部队帮助紧急状态部处理突发事件。紧急状态部直辖40万人的应抢救援部队及装备。该部队作为独立警种，按部队建制，统一制服，统一警衔。在纵向上，俄联邦、联邦主体、城市和基层村镇四级政府设置了垂直领导的紧急状态机构。同时，为强化应急管理机构的权威性和中央的统一领导，在俄联邦和联邦主体之间设置了六个区域中心，每个区域中心管理下属的
3、联邦主体紧急状态局，全俄形成了五级应急管理机构逐层负责的垂直管理模式。联邦、区域、联邦主体和城市紧急状态机构下设指挥中心、救援队、信息中心、培训基地等管理和技术支撑机构，确保了紧急状态部有能力发挥中枢协调作用。紧急状态部成立以来，即使俄政坛几经改变，但紧急状态部的职能和地位不仅没有被减弱，反而不停得到加强，在处理我国外各类复发公共事件中发挥了主要作用。日本建立了以内阁府为中枢，经过中央防灾会议决议，突发事件牵头部门相对集中管理的应急体制。1995年阪神大地震后，日本政府深入强化了政府纵向集权应急职能。实施中央、全部、市三级防救灾组织管理体制。在中央一级，平时由内阁总理大臣召集相关部门和提供公共
4、服务的单位责任人共同参加中央防灾会议。该会议是日常应急管理最高决议机构，负责制订防灾基础计划和防灾业务计划；在地方一级。地方首长和相关人士共同参加地域性的防灾会议，制订地域性防灾计划。当重大灾难发生时，内阁总理大臣咨询中央防灾会议的意见，在内阁府成立“很灾难对策本部”进行统筹调度，另外在灾区设置“很灾难现场对策本部”方便就近管理指挥。同时，将国土交通省的防灾局提升至内阁府内，并专设防灾大臣。日本政府内阁仅设二十个大臣，设置防灾大臣这个职位充足表现了日本对防救灾工作的重视。内阁府作为中枢，汇总、分析日常预防预警信息，制订防灾和减灾政策，和承接中央防灾会议日常工作等。各类突发公共事件的预防和处理，
5、由各牵头部门相对集中管理。内阁府牵头负责地震、台风、暴雨等自然灾难和没有明确部门管理事件的应抢救援工作，总务省消防厅牵头负责火灾、化学品等工业事故应抢救援工作，文部科学省牵头负责核事故应抢救援工作，经济产业省牵头负责生产事故应抢救援工作，海上保安厅和环境保护署牵头负责防治海洋污染及海上灾难工作。运转高效、全社会共同参加的应急机制。1.反应灵敏、功效强大的信息汇报体系。俄罗斯紧急状态部下设危机控制中心，负责整理、分析天天来自各地域、各部门的信息，提出处理提议，视情况上报总统，并分送相关部门和地方。危机控制中心内设信息中心，建立了信息自动搜集分析系统、指挥系统和全天候值班系统，2分钟内能够将相关情
6、况传至其它相关部门。当重大事件发生时，相关部门责任人抵达信息中心，进行统一的协调和指挥。现在，俄紧急状态部正准备将包括交通事故、医疗救护和刑事案件的报警电话，全部统一到消防报警电话，以深入加强应急管理的综合性和统一性。在基层，全俄境内每个村、居民点建立了信息员制度，信息员关键责任是将灾难情况立即经过网络汇报紧急状态部门。俄十分重视信息的国际交流，比如和美国签署协议，两国共享国际灾难方面的卫星图像信息。日本设有内阁情报中心，负责快速搜集和整理我国外的情报，同时建立了中央和地方政府之间的紧急联络通讯网，强化了中央防灾无线通讯系统。首相官邸除了常规通讯设备外，还在危机管理中心装备了和事故现场联络的多
7、功效卫星转播通讯设备。灾情发生时，信息交流和共享关键依靠完善的地面固定通信系统，同时也利用通畅的专用无线通信网络。通讯网络关键包含中央防灾无线网、消防防灾无线网、县市防灾行政无线网、市街区防灾行政无线网、防灾相互通信专用无线网等多个系统，预防大规模灾难造成通信线路拥塞。这些网络纵横交错，形成了一个整体的、覆盖全国的应急对策专用无线通讯网，为日本政府搜集处理信息提供了高科技支撑。值得一提的是城市街区无线网系统，由户外扩音器、家庭受信机、车载无线电话移动系统，和市街区公所、学校、医院等防灾相关机关的防灾网络系统所组成。一旦有灾情，能够在5分钟内将灾难信息通知相关居民，避免引发社会恐慌。日本政府计划
8、到2021年，建立起全国危机警报系统，直接向国民汇报地震、海啸等自然灾难和导弹攻击等多种突发事件信息。日本政府重视灾难信息资料的积累和研究，1998年倡议成立了亚洲减灾中心，现在已经有25个组员国，组员国能够共享灾难信息和救灾经验，现已成为世界上最主要的灾难信息搜集中心之一。2.贮备充分的应急物资和装备精良的应急队伍。俄罗斯紧急状态部拥有联邦层面的消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队和船只事故救援队等多支专业力量。其中，国家中央航空救援队拥有多个专业的救援设备和技术，如直升飞机和运输机、航空器材特种汽车、纤维光学设备、液压气压装置和特制潜水服和呼吸装置等。为提升专业人员的素质，俄罗斯建
9、立了领导培训体系、专业救援人员培训和考评体系。俄罗斯紧急状态部下设了俄紧急状态部民防学院、国家消防学院、圣彼得堡国立消防大学、伊万诺夫国立消防大学等8所教育机构。成立于19*年的圣彼得堡消防大学，现有教授、副教授160多人，培养了大批应急管理领导和专业骨干。日本政府的应抢救援机动力量关键包含消防、警察、自卫队，消防部队是其中的中坚力量。1995年阪神地震后，日本政府正式建立消防援助从。2021年，消防部队共有94万人，数量是警察人数的四倍。另外，危险品企业必需依据消防法和石油基地灾难防治法设置消防队伍。大规模灾难发生时，消防部队可调度全国优秀设备、人力物力资源进入灾区进行救灾、灭火、救助等行动
10、，消防部队还有8架专用直升飞机，1小时内能够达成辖区内任何地方。据了解，为提升广大家庭自救能力，日本家家户户门窗周围全部备有矿泉水、压缩饼干、手电筒和抢救包。3.科学防范的应急理念和广泛深入的宣传教育。日本政府高度重视防灾减灾的全民教育，设有防灾日，每十二个月全部组织大量的相关活动。日本将培养危机意识、普及应急知识作为学校教育的一个主要任务。同时，针对不一样人群特点，建立了多种多样志愿者组织，以达成应急知识自学和帮教的目标。截止到2021年底，全国2418市町村中有1988个市町村成立了115814个自主防灾组织。其中，有13012个妇女防火俱乐部组织，约200万人；有5632个少年消防俱乐部
11、，约43万人；有14461个幼年消防俱乐部，约126万人。各地还建设了一批面对公众的防灾知识宣传教育馆，无偿对公众开放。2021年、2021年发生在新泻县长冈市的两次级以上地震，无一人死亡，90遇险者依靠自救、互救脱险。俄罗斯除了在中学开设安全和逃生课程外，紧急状态部还有计划地向居民宣传安全防范和自救的知识。宣传教育工作一直深入到小区，关键针对老人和小孩等特殊人群开展宣传教育工作。权威、完备的法律法规体系。俄罗斯1994年颁布了联邦紧急状态法。该法关键包含紧急状态范围、预防和应急方法等内容。该法律属于宪法性法律，假如紧急状态地域法律和紧急状态法相抵触的时候，紧急状态地域法律能够被总统中止，这为
12、紧急状态下行政权力和立法权力的超常使用提供了法律依据。另外，俄罗斯紧急状态法律体系包含150部联邦法律和规章、1500个区域性条例，和数百个联邦紧急状态管理部门公布的内部命令。2021*年，俄罗斯又经过了新的反恐法，深入完善了俄罗斯的紧急状态法律体系。日本形成了以灾难对策基础法为基础的法律体系，其中包含1961年整合多项单一法规制订的灾难对策基础法，和其后制订的灾难救助法、建筑基准法、大规模地震对策尤其方法法、地震保险法、灾难救助慰抚金给付等相关法律等。1995年阪神大地震发生后，日本又陆续制订了受灾者生活再建支持法、受灾市街地复兴尤其措置法等法令。这一系列专题法律，给予了国家在防灾行政上强大
13、的公共权力，明确了防灾体制及国库负担制度，并要求了公共机关、通常居民等防范参加制度。二、巨灾应急机制在俄罗斯和日本，通常把地震、洪水、台风等造成大量人员伤亡和财产损失的尤其重大突发公共事件称为巨灾。为降低和应对巨灾的发生，两国全部建立了对应的统一领导、协调有序的巨灾应急机制。俄罗斯全部突发事件控制中心全部负担指挥中心的职责，管理着各自的应抢救援力量和救援技术支持机构。紧急状态时，俄政府采取以下处理方法：一是开启俄联邦紧急状态系统，各跨部门委员会的组织系统各就其位，实施紧急状态预案；做好应急资源调动准备工作；搜集信息，提前公布紧急情况区域；预计和评定可能带来的社会和经济影响；实施抢险救援和救援人
14、员安全保护工作；适时开展国际合作等。二是开启民防救援系统，向灾民提供生活救助；协调内务部门和卫生部门采取救援行动；派出搜救队伍帮助救援。三是设置危机管理中心，负责调配相关物资装备资源；保障中央和地方间的信息沟通；监测早期处理进展情况。四是派出航空部门配合处理重大灾难。五是对媒体进行控制和规范，立即经过主流媒体向公众公布相关政府信息；依法加强对媒体的管理，预防“有害”、虚假信息传输。进入紧急状态时，政府按以下程序运行：总统公布实施紧急状态命令后，立刻向联邦委员会和杜马通报，并送联邦委员会同意。在实施紧急状态的联邦总统令中，需要说明实施紧急状态的原因、地域范围、保障紧急状态处理的人力和物力、限制公
15、民和法人权利的范围、负责处理紧急状态的国家机关和实施紧急状态的期限。联邦委员会同意后，总统的紧急状态令立刻经过广播、电视等大众媒体传输给实施紧急状态地域的居民。实施紧急状态时，主管对外事务的联邦权力实施机关在三天内将相关情况通知联合国和欧洲委员会秘书长。在俄联邦部分地域实施紧急状态时，主管对外事务的联邦权力实施机关自联邦委员会经过同意总统紧急状态命令之时起，一昼夜之内将相关情况通知邻国。日本政府经过大规模灾难时消防及自卫队相互帮助的协议等一系列法律法规，建立了跨区域协作机制、消防、警察和自卫队应抢救援机制，强化了中央和地方、部门和部门之间统一指挥、分工合作的力度。发生巨灾时，为提升运转效率，首
16、相设置很灾难对策本部，统一调度指挥。一是建立跨区域防救灾机制。阪神大地震前，只有18个道府县、586个市町村签署72小时相互援助协议；阪神大地震后，已经有47个道府县、2021多个市町村签定了72小时相互援助协议，日本联合防救灾形式已深入基层组织。二是基础确立消防、警察和自卫队合作机制。首先，相互提供灾难情报，开展日常协作演练。其次，灾区周围的警察厅和消防厅，设置专门的联络人员，协调灾区周围的机构和灾难现场工作。三是自卫队负担警察部队和消防援助队空运任务，警察确保道路通畅。如警察不在现场时，自卫队、消防队员可替换警察行使此权。上述对策方法含有很强的可行性。比如，2021年5月26日宫城县东部发生七级地震。地震后6分钟，首相官邸危机管理中心就快速
