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1、改革转移支付体系破解地方财政困境的探索一、地方政府财政困境与转移支付制度不规范问题研究缘起转移支付制度作为分级预算体制的一个组成部分，用于调节和均衡各级预算主体之间收支的不对称，解决经济发展的横向和纵向非均衡问题。转移支付的存在对各国来说都是必要的，首先，由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素的影响，地区间经济发展水平和经济发展能力都呈较大差异，导致地区间的收入和支出非均衡，这就需要中央政府通过转移支付来调节，确保最低的公共服务水平。其次，由于一些公共服务外溢性的客观存在，地方政府缺乏投资动机，需要中央政府通过转移支付对地方政府进行诱导和激励。此外，为实现中央特定的社会和经济目标，也需要
2、进行政府间的转移支付。我国转移支付制度形成于1994年的分税制改革，至今仍实行过渡性的转移支付制度，包括税收返还、专项补助、原体制补助、转移支付补助、各项结算补助和其他补助六种形式。到目前为止，我国的转移支付制度仍没有实现制度化，存在的问题主要表现在以下几方面。第一，转移支付结构的不合理导致财政非均衡进一步扩大。国内有学者提出取消税收返还，因为税收返还数额以1993年为基数年，通过一定比例计算返还给地方。由于各地方发展水平上的差异，每年所获得的返还数额相差悬殊，以致贫者越贫富者越富，而地方政府财力的差异最终导致了公共服务水平的差异，进而导致地区发展不均衡。转移支付结构的不合理还表现在转移支付形
3、式过于复杂多样，不利于监督管理，制约了转移支付制度在地区间财力均等化作用的发挥。一般性转移支付对均等化发挥的作用最强，然而，一直以来，在我国整个财政转移支付中，一般性转移支付所占比重都较小（见表1），促进公共服务均等化的作用难以充分发挥。表1 19942010年财政专项转移支付和一般性转移支付（单位：亿元）年份 专项转移支付 一般性转移支付1994 361 991995 375 1331996 489 1611997 518 1991998 878 2101999 1424 3542000 1613 6202001 2200 11762002 2401 16232003 2598 191420
4、04 3423 26052005 3529 38122006 4412 47322007 6892 71252008 9962 87462009 12359.14 11319.892010 13310.91 12295.73资料来源：李萍主编：中国政府间财政关系图解，北京，中国财政经济出版社，2006，51页。作者参考财政部网站数据整理汇编而成。第二，中央要求地方配套的资金规模过大，导致地方财政困难加剧。在一些专项转移支付中，中央政府要求地方政府必须拿出一定的资金来配套。由于地方政府本身财力有限和地区间财力的差异，导致财力较弱的地方政府拿不到专项资金，或者为了拿到专项资金只好采取虚报数字的做法
5、，而财力较强的地区可能就会拿到更多的项目，这严重影响了专项转移目标的实现，加大了地方财政压力。第三，转移支付规模太小，不足以弥补地方财政缺口。我国是中央集权型国家，在财政体制方面采取的也是集权型的转移支付制度，为了实现中央的宏观调控能力，转移支付必须要达到一定规模。从表1中可以看出，1994年以来，我国的转移支付规模在不断增大，但是增幅较小。随着经济的发展，我国财政收入总量逐年增加，中央财政收入占全国总财政收入比重逐年增大，而转移支付所占比重却没有增加，地方财政支出也随着公共事务的增多而不断增长，地方政府入不敷出的现象非常普遍。第四，转移支付制度不规范。1994年分税制改革并非立足长远，而更多
6、是从解决现实问题出发的，处于这样的财政体制下的转移支付制度的弊端日益显露。比如缺少法律对转移支付的规范；中央的转移支付具有一定程度的主观随意性，容易导致政府间财政关系不稳定；对转移支付资金使用缺乏有效监督等。由于中央与地方财政收入分成比例悬殊，地方政府比中央政府承担更多的事权，中央政府通过转移支付来弥补地方财政支出缺口。但是，由于我国转移支付制度种种缺陷的存在，不仅地方财政缺口得不到有效弥补，反而随着公共事务的增多，地方政府的支出范围日益扩大，地方政府进一步陷入财政困难中，这一现象在中西部表现尤为突出。2005年农村税费改革全面深化，农业税全面取消，县乡财政面临更加严峻的问题。农业税的取消使地
7、方财政收入大幅减少，而法定增长和通过条条下达的专项配套、达标升级支出不断增加，地方政府的服务成本不断上升。同时，工资、行政、政策性支出和社会保障等支出项目不断上升，而地方财政收入比重却迅速下降，使地方自给能力逐渐降低，大部分需要上级通过转移支付的方式进行解决，但是，上级的转移支付规模往往较小或不能及时到位，不足以弥补地方资金缺口，有些地方政府只得依靠举债来维持，地方政府债务规模越来越大。据统计，至2009年，地方政府债务已超过4万亿元，几乎达到了积重难返的地步。反观日本，同样是中央集权型国家，中央与地方在财政收入和财政支出上也存在不对称现象，不过，日本通过科学合理的转移支付制度很好地解决了地方
8、财政短缺问题。鉴于日本在转移支付方面的某些卓有成效的做法给我们以启迪，借鉴其成功经验对我国转移支付制度改革进行探讨，对于化解我国当前严峻的地方政府债务危机具有积极的参考价值。二、日本政府间转移支付制度及可资借鉴之处1.日本政府间转移支付制度主要通过地方交付税和国库支出金进行固化日本公共财政支出中的地方财政支出所占比重很大，二战以来每年都占三分之二左右，但是日本地方政府财政收入占总财政收入的比重仅在五分之二左右。二者差额部分即地方政府面临的资金缺口，主要通过中央政府对地方政府的转移支付来化解，从而保证了地方政府有充足的财政来源履行各地方政府应尽的职责。日本现行财政转移支付制度主要由三部分组成：地
9、方交付税、国库支出金和地方让与税，前两者是主要的转移支付形式，三者加起来与地方财政收入相当。（1）地方交付税起到了平衡地区间财政收入的作用。地方交付税是以平衡地区间财政收入为目的，主要针对所得税类和资源税类与地方进行分成，按比例划归地方的财政转移支付形式。地方交付税作为地方政府的一般财源，由地方政府自由支配，不附加任何条件，主要用于调节地方财力差别和保障地方财源。地方交付税总额主要以法律形式进行明确规定，按一定比例从法人税、所得税、酒税收入、烟税和消费税收入中分别提取1（62-67）。具体又分为普通交付税和特别交付税，其中，普通交付税主要用于收入能力较差的地方政府，以地方政府标准支出与标准收入
10、的差额为分配依据，一个地方政府财政能力越弱，所获得的地方交付税就越多。分配上主要通过事前构建好的测算体系科学测算出地方政府的标准收入和标准支出，以及中央政府每年分配给地方政府的财政资金总额。计算公式为：“TT=0.32（NTy+NTa ）+0.358NTc+0.295NTv+.025NTt“其中，TT为每年分配给地方政府的财政基金总额，NTy为国家个人所得税总额，NTc为国家公司所得税总额，NTa为酒税总额，NTv为80%的国家增值税总额，NTt为国家烟税总额。从总额上来说，地方交付税一直占地方财政收入的20%左右。”2（35-41）归纳起来，普通交付税占交付税总额的94%，每年的拨付额在8月
11、末前确定并分别于4月、6月、9月和11月分四次拨付。特别交付税是对普通交付税的额外补充，因为核定的标准支出难以兼顾到地方的特殊要求，比如自然灾害等特殊情况，这就需要政府提供补充性财源。特别交付税占交付税总额的6%，每年的12月和3月确定并拨付。3（133-140）（2）国库支出金以项目为支出单位，是地方政府事权的重要财力保障。国库支出金是日本中央政府为实现特定的社会经济政策目标，通过向地方政府转移资金并指定支出方向和附加支出条件的财政资金。其用途主要是保证财政资金投入的计划性和全国重要行政领域的服务均等化，鼓励地方政府尝试提供有难度的公共服务，支持地方政府特殊财政需求，同时也用于地方政府代理中
12、央政府事务所需费用。由于支付范围多元，内容复杂，分配的法律依据主要体现在与其支出的行政项目相关的法律法规里。如农业基本建设法规定了中央财政支出地方农业建设的经费比例；义务教育法规定了中央财政负担地方义务教育教师的工资支出等。国库支出金具体分为国库分担金、国库补助金和国库委托金。国库分担金主要用于地方政府的一般行政，保证全国重要行政事务能够保持在一定的水平上；国库补助金主要用于地方政府的公共投资领域，是为了提高财政资金使用效益；国库委托金是中央委托地方处理事务所需的费用。国库支出金由“都道府县”和“市町村”两级政府直接分配，“都道府县”所占份额较大。日本对国库支出金的监管比较严格，主要由大藏省监
13、督和指导，由中央会计检查院进行审计，一旦发现违规行为，中央可将资金收回或对其进行相应处罚。中央对国库支出金的监督管理包括两个方面，一是专款专用，防止任何形式的挪用：二是资金的使用效益，对支出进展和项目进度等进行调查和监督，促进国库支出金的有效使用。（3）地方让与税是辅助性转移支付资金，是地方政府的辅助性资金。日本地方让与税与地方交付税同属于规范的转移支付资金，是对地方履行职责发生资金不足的补充，不附加任何条件，不指定使用方向，可视为地方政府本级的收入。但是二者又有所差别，地方让与说主要是为把具有国税性质的特定税种收入依照一定标准转让给地方政府并作为地方政府财源的一种财政资金转移，主要包括地方公
14、路让与税、消费让与税、天然气让与税、汽车重量让与税、特别吨位让与税和航空燃料让与税6种。地方让与税在整个转移支付规模中所占比例很小，主要起辅助作用。2.日本政府间财政转移支付制度的可供借鉴之处综上可发现，日本转移支付作为一项基本财政政策，由于制度设计科学合理，一方面弥补了财政体制制度设计的不足，另一方面平衡了财政的纵向和横向的不平衡，这对我国化解地方政府债务危机有如下可供借鉴之处：一是集权与分权结合的相对完美性。从财政体制上而言，日本属于集权与分权相结合的国家，中央集中主要权限，地方又具有相当的自主权。日本的地方预算、地方税率和税基、地方借款以及财政转移支付都由中央政府掌控，这充分体现了日本中
15、央在财政上的高度集权。但是，通过转移支付的运作，实现了中央与地方财政意志的统一和集权与分权的结合。日本中央政府每年向地方政府财政转移支付占总支出的约五分之二，由地方各级政府掌握使用的财政支出约占国家总财政支出的三分之二。这两个数据表明日本中央政府对地方政府财政支出上的适度分权，这种做法不仅使中央政策意图得到实施，同时也调动了地方政府的积极性，中央政府的宏观调控能力也得到增强。二是转移支付分配方式的科学性。日本对转移支付的量的测度相对客观，采用了“因素法”进行计量确定。如地方公路让与税、液化石油让与税等税种是将道路因素化，根据客观标准来确定其金额。日本地方交付税的拨付额根据地方政府的标准收入和标
16、准支出的差额得出，这是一种有效的分配管理机制，有利于缩小地方财力差距，反映了调节力度的灵活性。三是转移支付制度的规范性。其规范性主要表现在法制性和透明性两方面，日本转移支付制度的相关立法比较完善，如前面提到的对地方交付税的法律规定及其他相关的法律规定。为了加强对地方政府行为的控制，日本设置了具有双向职能的总务省，在代表中央政府进行财政监督的同时也代表地方政府的利益，防止其上级部门尤其是财务省侵犯地方政府的财政利益。总务省的设置有利于中央与地方的双向沟通和中央对地方的监督。三、借鉴日本经验通过转移支付体系的完善化解我国地方政府财政困境的构想在发达国家中，日本财政收支规模在国民经济中的比重并不高，但是在这种情况
