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1、编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第1页 共1页农业“七大体系”建设的基本理论 2003年5月23日，杜青林部长在农业部网络视频会议上，提出了“七大体系”建设的战略任务。“七大体系”包括种养业良种体系、农业科技创新与应用体系、动植物保护体系、农产品质量安全体系、农业信息和农产品市场体系、农业资源与生态保护体系、农业社会化服务与管理体系这7个体系。我们研究后认为，“七大体系”是适应我国加入WTO新形势而建立的农业综合支持体系。“七大体系”以“三个代表”重要思想为指导，立足“三增”和农业可持续发展，统揽全局，放眼未来。“七大体系”建设必将为我国农业综合素质的提高奠定
2、坚实的基础，也必将为我国农产品国际竞争力的增强提供可靠的保障。一、“七大体系”的功能定位1、从构成来看，“七大体系”是基于现行农业管理体制而建立的农业支持体系作为国民经济基础的农业，具有弱质性、外部性和多功能性的特点。基于此，世界上绝大多数国家都给予本国农业一定程度的支持。而作为世贸组织农业协议三大支柱之一的国内支持，在各国的农业政策中向来都占据着非常重要的地位。从欧美发达国家的情况看，农业支持主要有以下几个特点：一是以立法形式规范农业支持政策。欧美的农业支持政策，一般都通过立法形式确定下来。法律法规对农业支持的政策目标、政策工具以及具体执行都有明确规定，政策调整要通过对法律条文的修改、补充来
3、完成。二是财政支出规模大。以目前农民年人均享受的补贴计算，美国为1.4万美元，欧盟为1.7万美元。2002年5月，美国颁布的新农业法规定，未来10年里政府补贴农业的资金将为1900亿美元，比1996年农业法增加约830亿美元。三是扶持范围广，既注重对生产领域的支持，也强调对贸易、营销、信息体系等环节的支持。与发达国家相比，我国不仅给予农民的支持较少，而且还向农民征收高额的农业税费。农村改革以前，我国人为压低农产品价格，为工业化建设提供原始积累，对农业的支持也仅限于农田水利基本建设投资，基本上不对农业进行补贴。改革开放以来，我国实行了一系列支持和保护农业的措施，使农业生产得到了快速发展，但农业支
4、持仍存在两个突出问题：一是总体支持水平低。1996-2000年，我国的农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。而按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30-50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家的支持水平约为10-20%。二是支持结构不合理。1998年以来，我国用于粮、棉、油、糖流通的补贴每年都在500-700亿元之间，约占当年农业支持总量的30%-50%。2001年，我国的农业支持总量为2000多亿元。从内部构成看，流通补贴一项占1/3，支农支出和农林水气事业费两项占1
5、/3，农业基建、综合开发和扶贫支出三项占1/3，这个结构很不合理。加入WTO以后，我国为数众多的小农户要与发达国家的大农场主在国内和国际市场上展开直接竞争。由于发达国家的农业不仅在规模、效率上具有明显的优势，而且发达国家的政府对本国农业的支持也处于较高的水平，所以在农业发展政策上，我国目前迫切需要建立一套符合WTO规则的完善的国内支持体系。而“七大体系”正好适应了这一客观要求，它从科研开发、技术创新、市场建设、疫病防治、检验监测和生态保护等多个方面为农业发展提供了一个相对完整的支持体系。作为在现行农业管理体制下的农业支持体系，“七大体系”丰富了农业宏观调控的政策手段，完善了农业国内支持的政策措
6、施。“七大体系”建设必将为我国农业综合素质的提高奠定坚实的基础，也必将为我国农业国际竞争力的增强提供可靠的保障。2、从性质来看，“七大体系”是在世贸规则框架之下的“绿箱”政策措施世贸组织农业协议规定，“绿箱”政策是指政府通过服务计划提供的、没有或仅有最微小的贸易和生产扭曲作用，费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来的支持措施，以及不具有给生产者提供价格支持作用的补贴措施。属于“绿箱”政策措施的国内支持，可免除削减义务。从性质来看，“七大体系”所提供的支持均来自财政预算支出，不涉及来自消费者的转让；另外，“七大体系”所涉及的支持也不具有对生产者提供价格支持的作用。显然，“七大体系”属于典型的“绿
7、箱”政策措施。农业协议实施以来，主要成员国对其农业政策都作了一些调整，总的方向是由以出口补贴和“黄箱”政策为主，向以“绿箱”政策为主转变。比如，美国1996年颁布的农业进步改革法案规定，在1996-2002年间，美国政府对农民的收入支持将完全与产品价格脱钩，逐步将农业的国内价格支持转变为直接收入支持。加入世贸组织之前，我国农业支持中的“绿箱”政策措施具有两个突出的特点：一是政府“一般服务”支出和粮食安全储备支出所占比重较大。1996-1998年，我国对农业提供的“一般服务”达780多亿元，约占“绿箱”政策补贴的52%；粮食安全储备支出达384亿元，约占“绿箱”支持水平的25%；两项支出合计达1
8、200亿元，接近“绿箱”总支出的80%。二是在“一般服务”支出中，基础设施支持的比重较大。1996-1998年，农业基础设施支出达486亿美元，占“一般服务”支持水平的62%，占“绿箱”政策总支出的32%。目前，我国的“绿箱”政策除“一般服务”支持项目外，主要手段仍是价格干预，还未建立起既符合世贸规则，又能有效支持农业发展的农民收入支持体系、农业结构调整支持体系，以及农业信息服务体系和市场营销服务体系。我国应借鉴发达国家的经验，充分利用世贸组织农业协议的“绿箱”政策条款，进一步扩大农业投资规模，调整投入结构，提高投资效率，把农业国内支持的重点逐步从流通环节转到生产环节，从根本上提高农业竞争力。
9、当然，受经济发展水平所限，我国不可能像美国、欧盟和日本那样为农业提供巨额的财政支持，我们必须把有限的资金用于关键领域。“七大体系”正是这样的关键性领域。中央财政应当加大扶持力度，以便使我国尽快建立起符合世贸规则的、完善的、高效的、规范的农业支持体系。3、从内容来看，“七大体系”基本上可纳入政府公务服务的范畴依照农业协议的规定，“绿箱”政策主要有12项：一是政府一般服务；二是粮食安全公共储备；三是国内粮食援助；四是生产者直接支付(direct-payments to producers)；五是单亲家庭收入支持（decoupled income support）；六是收入保险和收入安全网计划中的政
10、府补贴；七是自然灾害救济支付；八是农业生产者退休或转业援助；九是实施资源停用计划援助；十是结构调整投资补贴；十一是环境保护计划下的支付；十二是区域发展援助计划下的支付。其中，“一般服务”是指仅涉及与向农业或农村提供服务或利益的计划有关的支出或税收减免，而不涉及对生产者或加工者进行直接支付的政策措施。“一般服务”主要包括以下几种类型：一是研究与开发，包括一般研究、与环境计划有关的研究以及与特定产品有关的研究计划；二是病虫害控制，包括一般的和特定产品的病虫害控制措施，如病虫害的早期预警制度、检疫和根除；三是培训服务，包括提供一般和专门培训设施；四是推广和咨询服务，包括提供可便利信息和研究结果向生产
11、者和消费者传播的方法；五是检验服务，包括一般检验服务和为健康、安全、分级或标准化为目的的特定产品检验；六是营销和促销服务，包括与特定产品有关的市场信息、咨询和促销，但不包括未列明目的的、销售者可用以降低售价或给予购买者直接经济利益的支出；七是基础设施服务，包括电力网络、道路和其他运输方式、市场和港口设施、供水设施、堤坝和排水系统以及与环境计划有关的基础设施工程。显然，从内容来看，“七大体系”主要属于政府“一般服务”这一类的“绿箱”政策措施。“七大体系”涵盖了农业科研和技术推广、动植物卫生检疫、农产品质量安全以及市场信息服务等多个领域，正好弥补了我国“绿箱”政策所存在的内容不完整、结构不合理的缺
12、陷和不足。“七大体系”建设，可以从总体上提高我国农业的科技含量，改善农业生产的基本条件，增强我国农业抵御自然灾害和市场风险的综合能力。二、“七大体系”的系统论考察1、整体性“七大体系”是由种养业良种体系、农业科技创新与应用体系等7个要素所组成的一个结构合理、内容完整的大系统。首先，这个系统是一个完整的机体。我们知道，“七大体系”是在现行农业宏观管理体制下的农业综合支持系统。从产业链的角度来看，“七大体系”涵盖了产前、产中和产后各个环节；从工具储备来看，“七大体系”采用了研发、工程技术、资源管理、信息沟通和配套服务等多种手段；从制度绩效来看，“七大体系”包容了近期、中期和长远这三类政策目标。其次
13、，这个系统有一个合理的架构。从内部构成来看，种养业良种体系旨在促进增产，并从源头上解决农产品的质量问题；科技创新和应用体系重在为农业提供科技支持和持久的发展动力；动植物保护体系通过预防和控制农业生产所面临的重大及突发性作物病虫害和动物疫病灾害，为农业生产免遭不良侵害建立了防护网；农产品质量安全体系通过监测检验和标准化建设，确保了农产品的营养、安全和卫生；农业信息和农产品市场体系注重农业的信息化改造和市场体系的逐步完善，有利于降低交易成本和提高市场运行效率；农业资源与生态保护体系强调对资源、环境的合理保护，目的是促进农业的可持续发展；农业社会化服务与管理体系，主要承担着技术服务、秩序维护、基础设
14、施建设和提供法律保障的任务。可见，整个系统不是7个体系的简单累加，而是7个体系的科学组合。2、关联性在“七大体系”这个系统里，各要素之间并非彼此孤立、互不相干，而是有着内在的、必然的联系。正是由于彼此间存在着这种既互相制约、又相互促进的密切关系，才使得“七大体系”成为了一个完整有效的农业支持大系统。在“七大体系”这个系统中，各要素分属于工程技术、组织管理和社会服务等不同的范畴，但追求的却是加强农业基础设施和提高农业运行质量这一共同目的；在这个系统中，各要素分别适用于农业的产前、产中或产后这些不同的环节，但却共同服务于整条“农业产业链”；在这个系统中，各要素都有着相对独立的、具体的政策目标，但却
15、都服从于“农业国内支持”这一总的建设方向。在“七大体系”这个系统中，如果某些要素发育不全或者发展滞后，就会影响其他要素的成长和发展壮大，最后就会制约整个系统功能的发挥。相反，如果某些要素能够率先发育、超前发展，就会诱导、促使其他要素与之相适应，从而带动整个系统的健康发展。3、层次性我们知道，“七大体系”是由种养业良种体系、农业科技创新与应用体系等7个要素组成。但需要说明的是，这7个要素中的每个要素，本身又都是一个完整的系统，分别由一些别的要素单位构成，这些要素单位就是一个个大的“工程”。同样，在各大“工程”相对较小的系统里，也存在着新的要素个体，这些要素个体被称为“项目”。为了便于区分，我们称
16、“七大体系”为总系统，单个体系为分系统，各大工程为子系统，各个具体项目为要素个体。显然，我们可以就此搭建一个层级结构。其中，“七大体系”位于最高层，凌驾于其他各层之上，起着统驭全局的作用；单个体系处于第二层，受总系统的控制，但同时又能约束较低层级；“工程”属于第三层级，既受各自所属分系统的控制，同时又能制约更低的层级；“项目”属于第四层级，相对子系统而言，它只是其中的要素或要素个体，但实际上它也可以成为一个独立的系统。显然，“七大体系”是一个井然有序的系统。在“七大体系”这个总系统中，存在着各种各样的联系。每一主体不仅要与其上下层级的其他主体发生相互作用，而且要与同一层次上的其他主体进行交互影响，甚至与处于不同层级、不同系列上的其他主体也存在一些互动关系。这种系统内
